Znamy plan B rządu Tuska ws. SAFE. „Pożyczkę i tak dostaniemy. Problemy przyjdą później”

Damian Szymański

03.03.2026 / 14 minut czytania

Pożyczki na obronność z programu SAFE stały się przedmiotem brutalnej i zaciętej walki politycznej. Jeśli prezydent Nawrocki zawetuje ustawę o SAFE, rząd bez problemu i tak te pieniądze dostanie, ale będzie musiał uruchomić mechanizmy, które nie wymagają ustaw. – Opcje są w zasadzie tylko dwie – przepuszczamy to przez budżet, albo wykorzystujemy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych przy BGK i wypychamy poza ramy budżetowe, co było ostro krytykowane za rządów prawicy. Każdy z tych wariantów ma więc swoje plusy i minusy, ale znacznie bliżej nam do tej drugiej opcji. Także pożyczkę i tak dostaniemy. Problemy jednak przyjdą później – mówi w rozmowie z Biznes Enter wysoko postawiony dyrektor w Ministerstwie Finansów, który chce zachować anonimowość. O jakich problemach mowa? Biznes Enter poznał plan rządu, jak zamierza wydać 200 mld zł i efektownie nie strzelić sobie przy tym w kolano.

W obliczu fundamentalnej zmiany paradygmatu bezpieczeństwa na kontynencie – powrotu pełnoskalowej wojny do Europy – instytucje w Brukseli sięgnęły po rozwiązanie bezprecedensowe, przypominające niemal finansową „broń atomową”. Mowa o Instrumencie na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy (SAFE). Oparty na artykule 122 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), mechanizm ten rzuca na stół astronomiczną kwotę 150 miliardów euro w formie preferencyjnych, celowych pożyczek.

SAFE dla Polski to blisko 200 mld zł

Polska, ze względu na swoje unikalne położenie geostrategiczne jako kluczowa flanka NATO oraz niezwykle ambitny plan modernizacji armii, wynegocjowała w tym rozdaniu status absolutnego lidera, którego sukces można liczyć w dokładnie 43,7 mld euro. W przeliczeniu to niemal 200 mld zł – kwota, która jeśli jest dobrze zainwestowana, potrafi zmienić w gospodarce wielkości naszego kraju naprawdę dużo.

Z finansowego punktu widzenia to układ niemal idealny, wręcz „deal stulecia”. Pożyczki z programu SAFE charakteryzują się wyjątkowo długim horyzontem zapadalności, sięgającym aż 45 lat, połączonym z niespotykanym, dziesięcioletnim okresem karencji w spłacie kapitału. Unia Europejska, pożyczając pieniądze na globalnych rynkach ze swoim najwyższym ratingiem kredytowym (AAA), oferuje państwom członkowskim oprocentowanie, o jakim Warszawa, emitując własne skarbowe papiery wartościowe, mogłaby tylko pomarzyć.

Ekspertyzy nie kłamią – dzięki mechanizmowi SAFE, polski sektor finansów publicznych zaoszczędzi od 36 do nawet 60 mld zł na samych kosztach obsługi zadłużenia. To pieniądze, za które można by utrzymać kilka dodatkowych dywizji.

Plan jest gotowy. Rząd wytypował 139 kluczowych projektów z aptekarską precyzją dzieląc tort:

• systemy artyleryjskie (np. armatohaubice Krab) – 47,6 mld zł (28 proc.);
• obrona przeciwlotnicza, przeciwrakietowa i antydronowa – 44,2 mld zł (26 proc.);
• walka naziemna i systemy wsparcia (np. BWP Borsuk) – 32,3 mld zł (19 proc.);
• amunicja i pociski rakietowe – 23,8 mld zł (14 proc.);
• strategiczny transport powietrzny i kosmos – 13,6 mld zł (8 proc.);
• cyberbezpieczeństwo i AI – 5,1 mld zł (3 proc.);
• bezpieczeństwo morskie – 3,4 mld zł (2 proc.).

Jednak w Warszawie ten bezprecedensowy zbrojeniowy triumf właśnie uderzył w polityczną górę lodową. Z Pałacu Prezydenckiego płyną sygnały o możliwym wecie prezydenta Karola Nawrockiego wobec ustawy o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa (FIZB) – ustawy specjalnej, która miała stanowić „silnik” dla tych pieniędzy. W odpowiedzi obóz rządzący Donalda Tuska uspokaja rynki i opinię publiczną, powołując się na istnienie awaryjnego „Planu B”.

– Po pierwsze, ta ustawa to nie jest ustawa o SAFE w znaczeniu takim, że nie określa ona, czy bierzemy, czy nie, tę pożyczkę. Ona tylko określa ramy prawne i organizacyjne wydawania tych pieniędzy. Jeśli będzie weto, pożyczkę dostaniemy i tak. Problemy przyjdą jednak później – mówi nam wieloletni wysoko postawiony urzędnik Ministerstwa Finansów. Co więc tak naprawdę by zawetował prezydent?

FIZB, czyli wehikuł wypchnięcia 200 mld zł poza budżet szyty na miarę

Ustawa o FIZB, z punktu widzenia inżynierii finansowej, jest przypomnieniem dokonań Zjednoczonej Prawicy w finansach publicznych. To wyrafinowany, uszyty na miarę mechanizm wypchnięcia poza krajową definicję długu (PDP; państwowy dług publiczny) całości pożyczki z UE. Premier Morawiecki miał swój „równoległy budżet” w postaci Funduszu Przeciwdziałania COVID, który był szeroko krytykowany przez ekonomistów oraz Najwyższą Izbę Kontroli.

Dokument rządu Tuska powiela ten schemat, powołując do życia fundusz celowy, umiejscowiony bezpiecznie w strukturach państwowego Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK).

Dlaczego przyjęcie FIZB jest dla rządu Tuska rozwiązaniem optymalnym? Ponieważ pieniądze w funduszu nie zostaną zaliczone do PDP, a to oznacza, że nie zostanie zagrożony śmiertelny dla każdego rządu próg konstytucyjny 60 proc., po przekroczeniu którego w Polsce rozpętałoby się istne polityczne piekło (mrożenie płac, zrównoważony budżet, ostre cięcia wydatków).

Co daje ustawa przedłożona prezydentowi Nawrockiemu?

Jendak lista zalet takiego funduszu, z perspektywy stabilności państwa, jest znacznie dłuższa. Według naszego informatora 43,7 mld euro wygeneruje przez 45 lat gigantyczne koszty odsetkowe, nawet przy europejskich, preferencyjnych stawkach. FIZB w art. 4 ust. 3 wprowadzał prosty bezpiecznik – spłata pożyczki, odsetek i bankowych prowizji nie byłaby wliczana do ustawowego progu 3 proc. PKB przeznaczanego na obronność. – Koszty te miały być spłacane z odrębnej rezerwy. Bez tego mechanizmu, gigantyczna rata kredytu mogłaby w przyszłości doprowadzić do kanibalizacji budżetu wojska – zabrakłoby na żołd, paliwo i szkolenia – wyjaśnia.

Ale to nie wszystko. Bardzo ważny z punktu widzenia MF jest również hedging walutowy, czyli obrona przed giełdowym szokiem. To prawdopodobnie najistotniejszy gospodarczo element całej układanki. Komisja Europejska przeleje Polsce miliardy w twardym euro. Tymczasem rząd planuje wydać 80-90 proc. tych środków w krajowym przemyśle (np. Huta Stalowa Wola), płacąc w polskich złotych.

Artykuł 5 ust. 8 ustawy o FIZB nadaje BGK wyraźne pełnomocnictwo do stosowania hedgingu walutowego – profesjonalnego zabezpieczania ryzyka kursowego. Wyobraźmy sobie, że w horyzoncie 45-letnim, niekorzystne tąpnięcie kursu EUR/PLN mogłoby z łatwością wymazać całe 60 miliardów złotych rzekomych oszczędności. FIZB na to nie pozwalał.

– Biurokracja w Brukseli bywa powolna. FIZB pozwalał państwu także na elastyczność. Fundusz mógł być zasilany nie tylko z UE, ale z obligacji BGK czy kredytów rynkowych. W razie zatorów płatniczych z Europy, BGK mógł ratować zbrojeniówki swoimi pieniędzmi. Co więcej, fundusz pozwalał na „refinansowanie wsteczne” – rząd mógł kupować broń już dziś, a jutro oddać sobie pieniądze z tańszej, europejskiej puli – dodaje nasz informator.

W końcu również musimy być świadomi, że 200 mld zł przyciąga korupcję jak magnes. Dlatego FIZB (w art. 18) wprost narzucał stałą osłonę antykorupcyjną i kontrwywiadowczą sprawowaną wspólnie przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW), Służbę Kontrwywiadu Wojskowego (SKW) i Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA). To był najsilniejszy sygnał dla Europy – nasze zbrojenia są krystalicznie czyste.

Iluzja precedensu SURE i mechanika planu B

W obliczu weta prezydenckiego niektórzy uspokajają inwestorów, przypominając 2020 r. Wtedy to rząd Mateusza Morawieckiego wziął pożyczkę z Unii Europejskiej dzięki mechanizmowi SURE, dostarczając Polsce 11,2 mld euro w walce z pandemią i zastygłym rynkiem pracy – i to bez żadnej specjalnej ustawy ratyfikacyjnej.

Tutaj jednak podobieństwa między SURE a SAFE się kończą. O ile pobranie środków z SURE nie wymagało ustawy, o tyle ich rozdzielenie wewnątrz kraju – owszem. Odbyło się to za pomocą wspomnianego Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, utworzonego ustawą specjalną z 31 marca 2020 r. Bez ustawy wyjmującej te pieniądze poza sztywne ramy klasycznych finansów publicznych, dystrybucja byłaby niemożliwa.

Brak ustawy o FIZB pozbawia więc rząd elastycznego, przypisanego narzędzia. Zmusza ekipę Donalda Tuska do wdrożenia „planu B”, czyli przepchnięcia 43,7 miliarda euro przez narzędzia już istniejące. Rząd ma przed sobą dwie ścieżki. Obie prowadzą przez pole minowe.

– Opcje są w zasadzie tylko dwie – przepuszczamy to przez budżet, albo wykorzystujemy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych przy BGK i wypychamy poza ramy budżetowe, co było ostro krytykowane za rządów prawicy. Każdy z tych wariantów ma więc swoje plusy i minusy, ale znacznie bliżej nam do tej drugiej opcji – tłumaczy nasz rozmówca. Jak to więc ma wyglądać w praktyce?

Ścieżka pierwsza, czyli Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ)

Pierwszym, najbardziej naturalnym odruchem rządu będzie próba przelania europejskich środków do utworzonego w 2022 r. Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ), który już działa w BGK. Ustawa o obronie Ojczyzny (art. 41 ust. 4) pozwala na zasilanie go ze źródeł zagranicznych.

Brzmi jak rozwiązanie idealne? Nic bardziej mylnego. To legislacyjna ślepa uliczka. Aby fundusz skroić pod SAFE, trzeba by zmienić ustawę o obronie Ojczyzny, a to oznacza nowelizację, która musiałaby zostać zaakceptowana przez Pałac Prezydencki. Ta opcja więc odpada. Zostaje nam jedynie to, co zostało wypracowane 4 lata temu i właśnie ten czynnik sprawia, że jest to instrument niepozbawiony wad. O co dokładnie chodzi?

SAFE to nie tylko lufy czołgów. Jak ujawnił rząd, polski wniosek zawiera potężne komponenty cywilne. Równowartość 1 mld euro ma trafić na wyposażenie policji, straży granicznej i Służby Ochrony Państwa. Kolejny 1 mld euro to projekty infrastrukturalne Ministerstwa Infrastruktury. I tu pojawia się mały dramat.

Artykuł 41 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny twardo i imperatywnie ogranicza wydatki FWSZ wyłącznie do wojskowego „programu rozwoju Sił Zbrojnych”. Prawnie nie da się kupić radiowozu policyjnego z konta wojskowego. Przelanie pieniędzy do FWSZ oznacza zamrożenie 2 miliardów euro (ponad 8 mld złotych).

– Uratowanie tych projektów wymagałoby nowelizacji ustawy o obronie Ojczyzny… którą prezydent znowu mógłby zawetować. Będziemy musieli więc na te stricte inwestycje wziąć pieniądze z innych miejsc – dodaje nasz informator.

Co ważne, w przeciwieństwie do FIZB, który odcinał koszty obsługi długu od wydatków na armię, FWSZ działa inaczej. Artykuł 41 ust. 3 mówi jasno – koszty obsługi zadłużenia obciążają bezpośrednio kapitały funduszu. W perspektywie kilkudziesięciu lat odsetki zaczną pożerać fundusze, za które mieliśmy kupować śmigłowce. To tak zwana finansowa kanibalizacja. BGK będzie musiało więc wciąż dosypywać nowych pieniędzy do funduszu pozyskanych w rynku, a oprocentowanie obligacji banku jest jeszcze wyższe niż Skarbu Państwa.

– Dlatego jest to instrument dalece niewystarczający i w gruncie rzeczy problematyczny. Ale jak się nie ma, co się lubi, to się lubi, co się ma. Ostatnio dość często to zdanie powtarzamy w pracy – uśmiecha się urzędnik resortu finansów.

Ścieżka druga, czyli koszmar klasycznego budżetu

Jeśli FWSZ okaże się murem nie do przebicia, Ministerstwu Finansów pozostanie najbardziej bolesna, klasyczna ścieżka. Pieniądze z Europy trafią prosto do centralnego budżetu państwa jako „dochód z pożyczek zagranicznych”, a rząd będzie musiał je mozolnie rozdawać resortom poprzez nowelizacje ustawy budżetowej i łatanie rezerw celowych.

Dla procesów zbrojeniowych to odpowiednik włożenia na pędzącego sprintera ołowianych butów. Jak opowiada nam nasz informator, problemem jest sztywność budżetu i wszystko, co się wiąże z wydawaniem pieniędzy z centrali, włącznie z komisjami sejmowymi, niekończącymi się debatami. A te inwestycje potrzebują szybkich i elastycznych decyzji.

Minusem jest też wspomniane pompowanie długu publicznego naszego kraju. Na ten rok dziura liczona krajową definicją jest zaplanowana na 53 proc. PKB. Nawet jakby zmieścić całą kwotę pożyczki (5 proc. PKB) limit 60 proc. nie jest zagrożony.

Problem robi się dopiero za dwa lata. W Strategii Zarządzania Długiem minister Domański założył, że Państwowy Dług Publiczny w 2028 r. wyniesie 58,3 proc PKB., a rok – później 59,5 proc. PKB. To oznacza, że czeluści piekielne progu ostrożnościowego 60 proc. zaczęłyby już mocno piec polityków po całym ciele.

Nie ma więc miejsca na dodatkowe miliardy z SAFE. Rząd dlatego też tę opcję traktuje jako ostateczność w rytm powiedzenia: „po nas choćby potop”. To też może sugerować, że koalicja rządząca nie zakłada na ten moment przegranej w wyborach za dwa lata.

Unijna gilotyna i utracona tarcza przy SAFE

Na koniec warto jeszcze wspomnieć o jednym aspekcie całej sprawy. Program SAFE angażuje bezprecedensowe środki, a co za tym idzie – Bruksela wprowadziła drakońskie wymogi warunkowości (art. 16 chroniący przed ingerencją państw trzecich spoza EOG/Ukrainy) oraz rygorystyczne zasady audytu. Unia panicznie boi się korupcji.

Czy plan B obroni się przed wnikliwym wzrokiem Komisji Europejskiej? Z czysto prawnego punktu widzenia – tak. Polska Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), na mocy swojej ustawy o KAS (art. 95), posiada kompetencje do audytu środków z budżetu UE. Inspektorzy wejdą do fabryk, prześwietlą faktury i wykażą, że sprzęt spełnia unijne normy.

Tym jednak, co bezpowrotnie wyparowuje w alternatywie weta prezydenta, jest prewencyjna tarcza kontrwywiadowcza. Odrzucenie ustawy o FIZB zdejmuje z ABW, SKW i CBA ustawowy przymus proaktywnej osłony inwestycji. Służby z powrotem przejdą w tryb reaktywny – zareagują dopiero wtedy, gdy wybuchnie skandal. Rozbicie pieniędzy na dziesiątki rezerw resortowych stworzy w administracji potężne „martwe pola”, w których mogą ukryć się nieprawidłowości.

W tym miejscu zapala się czerwona lampka dla inwestorów zagranicznych. SAFE jest sprzężony z mechanizmem warunkowości (Rule of Law). Jeśli Komisja Europejska – zaniepokojona np. obniżeniem transparentności antykorupcyjnej w Polsce lub w wyniku politycznego sporu – uzna, że interesy finansowe UE są zagrożone, może wstrzymać wypłatę kolejnych transz.

W modelu z FIZB polski rząd miał bufor: BGK mógł zasypać dziurę własnym, potężnym kapitałem z zachowaniem płynności kontraktów zbrojeniowych. W rozproszonym, dziurawym budżetowym planie B, wstrzymanie przelewów z Brukseli oznacza natychmiastowy krach płynnościowy w polskim przemyśle zbrojeniowym. Rząd, chcąc ratować kontrakty, będzie musiał ratunkowo emitować krajowe obligacje z potężną premią za ryzyko polityczne. To scenariusz makroekonomicznego koszmaru.

O czym tak naprawdę rozmawiamy?

Rozbierając ten polityczny teatr na czynniki pierwsze, wnioski dla ekonomistów i analityków rynkowych są boleśnie klarowne.

Plan B rządu Donalda Tuska nie jest mitem – jest całkowicie wykonalny z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Ale jest rozwiązaniem drastycznie suboptymalnym. To jazda sportowym samochodem z zaciągniętym hamulcem ręcznym i odciętym systemem nawigacji.

Odrzucenie ustawy specjalnej to nie tylko legislacyjny problem. To paraliż inwestycji cywilnych (uziemione 2 miliardy euro dla policji i MI). To pozbawienie największego w historii programu zbrojeniowego proaktywnej tarczy służb specjalnych, co drastycznie zwiększa podatność Polski na unijne kary i zamrożenie środków.

Debata nad FIZB w Warszawie przestała być debatą o bezpieczeństwie narodowym. Stała się lekcją z tego, czy polityczne weto w imię partyjnej rywalizacji może napsuć krwi rządowi i sprawić, że wydatkowanie pieniędzy z SAFE stanie się po prostu mniej efektywne. To ruletka, w której stawką są polskie pieniądze, a krupierem staje się polityczna niechęć i walka o głosy.

Damian Szymański, redaktor naczelny Biznes Enter

Zdjęcie główne: MON / Flickr