Kiedy w grę wchodzi bezpieczeństwo narodowe, politycy rzadko liczą się z kosztami. Jednak projekt ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych (PFIO), firmowany przez prezydenta Karola Nawrockiego, to majstersztyk finansowej iluzji. Z pozoru oferuje suwerenną, opartą na krajowych rezerwach tarczę obronną, wolną od unijnego dyktatu. Jak analizuje Biznes Enter, w rzeczywistości pod płaszczykiem narodowej dumy kryje się mechanizm, który może zepchnąć finansowanie polskiej armii w stronę najdroższego z możliwych długów pozabudżetowych, uderzając przy tym wszystkim w wiarygodność Narodowego Banku Polskiego. Ujawnia także hipokryzję głowy państwa.
- Teza. Projekt prezydenta Nawrockiego o PFIO to finansowy mechanizm iluzji, który zamiast realnych zysków z NBP, opiera bezpieczeństwo państwa na ukrytym i najdroższym na rynku długu pozabudżetowym.
- Dowód. Dane wskazują na chroniczne straty NBP (30 mld zł szacowane na 2025 r.) oraz miliardowe koszty obsługi obligacji BGK, co wymusza finansowanie armii poprzez drogie pożyczki zamiast darmowych nadwyżek.
- Efekt. Wypychanie długu poza budżet i podważanie wiarygodności NBP doprowadzi do wzrostu rentowności obligacji, co przełoży się na wyższe koszty kredytowania dla przedsiębiorstw i zwiększenie niestabilności otoczenia makroekonomicznego.
SAFE 0 proc. Biznes Enter analizuje projekt ustawy. Spis treści
Jako dziennikarz finansowy widziałem wiele prób kreatywnej księgowości na szczeblu państwowym, ale konstrukcja prezydenckiej ustawy o PFIO zasługuje na osobny rozdział w podręcznikach makroekonomii. Oto anatomia tego mechanizmu i jego najsłabsze punkty.
Iluzja darmowego pieniądza. Zysk NBP, którego nie ma
Fundamentem całego projektu jest założenie, że głównym źródłem zasilania PFIO będzie coroczna wpłata z zysku Narodowego Banku Polskiego. Autorzy uzasadnienia twierdzą, że to „brak wzrostu zadłużenia”, ponieważ mechanizm ma polegać na kierowaniu wypracowanych nadwyżek prosto na zbrojenia.
Gdzie tkwi haczyk? Projekt ustawy nie zawiera ani jednego słowa o tym, w jaki sposób NBP ma ten zysk systematycznie wypracowywać. W uzasadnieniu do ustawy czytamy, że zysk ma wynikać z rosnącej wyceny rynkowej polskich rezerw złota i walut. Tyle. Nie wiemy więc wciąż najważniejszej, fundamentalnej kwestii tej całej operacji.
Niemniej, Polska faktycznie zgromadziła ponad 550 ton złota. Jednak zysk z wyceny kruszcu to zysk wyłącznie „papierowy”, księgowy. Dopóki NBP nie sprzeda tego złota, nie ma w ręku żywej gotówki, którą mógłby przelać na rachunek w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK).
I tutaj dzieje się magia, bo bank centralny wyprzedawać złota nie chce. Chce za to mieć ciastko (rezerwy na obecnym poziomie) i zjeść ciastko (wziąć z tych rezerw realny zysk). Opcje ma dwie. Pokazał je kilka dni temu Leszek Skiba, były prezes Banku Pekao za czasów rządów PiS, obecnie doradca ekonomiczny prezydenta.
Uderzenie w wiarygodność NBP
Tę finansową zamianę wody w wino prezydent chce uzyskać za pomocą kolejnej już ustawy, bądź sprzedając kruszec i od razu go odkupując, co w żargonie ekonomicznym nazywa się operacją wash trade. Opcję „ustawową” od razu możemy odrzucić, bo byłoby samobójstwo prawne, sprowadzone przez rynki do prostej kradzieży rezerw przez chciwych polityków w białych rękawiczkach. Szlachetne pobudki obronności nie miałyby tutaj żadnego znaczenia.
Druga opcja z kolei stawiałaby NBP w jednym szeregu z takimi potęgami polityki monetarnej jak Liban, karaibskie kraje Curaçao i Sint Maarten oraz RPA. W Europie pozorne transakcje, które mają udawać tylko sprzedaż złota, to wizerunkowy cios w stopę i wystawienie się na pośmiewisko rynku oraz samego Europejskiego Banku Centralnego, za co inwestorzy solidnie by nasz kraj za takie kuglarstwo finansowe ukarały.
Co więcej, twarde dane z ostatnich lat pokazują, że NBP potrafi generować gigantyczne straty:
- strata za 2022 r. wyniosła 16,94 mld zł;
- strata za 2023 r. wyniosła 20,8 mld zł (największa w historii);
- strata za 2024 r. wyniosła dokładnie 13 mld 347,9 mln zł (13,35 mld zł);
- szacowana strata za 2025 r. wyniosła około 30 mld zł.
Głównie dzieje się to z powodu umacniającego się złotego, który obniża wartość rezerw walutowych. Oparcie bezpieczeństwa państwa i wieloletnich, sztywnych kontraktów zbrojeniowych na tak skrajnie zmiennym i nieprzewidywalnym wskaźniku, jakim jest księgowy wynik banku centralnego, jest z perspektywy rynkowej skrajnie nieodpowiedzialne. Bo dlaczego nagle NBP miałby wypracowywać zysk?
Ale to nie wszystko. Niech argumentem również będzie fakt, że zyski banku to pieniądze, których rząd nie zakłada nawet w budżecie. Innymi słowy, nigdy nie dzieli skóry na niedźwiedziu, próbując wydać coś, czego nie ma pojęcia, czy dostanie. To są środki „nice to have”, a cała finansowa architektura w Polsce zbudowana jest tak, żeby na wyniku banku centralnego nie opierać żadnych długoterminowych założeń – już na pewno nie takich dotyczących tak ważnych i delikatnych kwestii jak obronność.
Wytrych przez BGK, czyli najdroższy dług na rynku
Twórcy ustawy najwyraźniej zdają sobie sprawę z tego, że NBP może nie dowieźć obiecanych miliardów. Dlatego w art. 21 projektu ukryto mechanizm ratunkowy, który demaskuje prawdziwą naturę tego funduszu.
Jeśli w danym roku NBP nie wpłaci odpowiedniej kwoty, BGK ma ustawowy, kategoryczny obowiązek udzielić Funduszowi pożyczki wyrównującej tę różnicę. Zobowiązania te będą objęte gwarancją Skarbu Państwa, tak jak w przypadku długu zaciąganego na Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, który był swojego czasu „rajem wydatkowym premiera Morawieckiego” – wysoce nietransparentnym instrumentem do wspierania np. samorządowców PiS w regionach, w których wygrywała prawica.
Skąd BGK ma brać pieniądze do nowego funduszu? Ustawa wprost pozwala mu na zaciąganie kredytów, pożyczek oraz emisję obligacji na rynkach krajowych i zagranicznych. To ostatnie słowo jest szczególnie ważne, bo pokazuje żelazną logikę głowy państwa. Prezydent, krytykując unijne branie pożyczek w euro, pozwala w swojej ustawie na branie pożyczek w euro.
Dodatkowo to właśnie w tym miejscu polityczna narracja zderza się z jeszcze jedną ścianą. Wypychanie zadłużenia poza budżet centralny – do takich wehikułów jak BGK czy PFR – było bowiem w ostatnich latach ostro krytykowane m.in. przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK). Dlaczego? Ponieważ rynek finansowy nie jest ślepy. Inwestorzy wiedzą, że obligacje BGK są mniej płynne niż bezpośrednie obligacje skarbowe Ministerstwa Finansów.
BGK znów ma się zadłużać na miliardy złotych
Z tego powodu BGK zawsze musi płacić tzw. premię za ryzyko. Ta premia to miliardy złotych, które moglibyśmy zaoszczędzić, gdyby nie wypychano tych środków poza polską definicję długu, do której fundusze bankowe się nie wliczają. To pomaga rządowi sztucznie utrzymać dług poniżej progu 60 proc. PKB, po przekroczeniu którego rozpętałoby się nad Wisłą polityczne piekło z cięciem wydatków, mrożeniem pensji i tworzeniem zrównoważonego budżetu.
W 2024 r. Instytut Finansów Publicznych pisał:
Równoległy budżet w funduszach przy BGK i PFR to nowotwór finansów publicznych. Istnienie równoległego budżetu łamie zasadę jedności zarządzania finansami publicznymi poprzez ustawę budżetową, która jest chroniona przez Konstytucję w art. 219. „Równoległy budżet” w PFR i BGK to utopione koszty obsługi długu na ponad 14,5 mld zł.
Z kolei Najwyższa Izba Kontroli w zeszłym roku wyjaśniała, że „finansowanie zadań publicznych przez fundusze w BGK i przekazywanie obligacji zwiększa koszty obsługi długu”. Tylko w 2024 r. koszty te wzrosły o 1,4 mld zł w przypadku funduszy w BGK i o 1,2 mld zł z tytułu przekazanych obligacji.
W efekcie Fundusz będzie pożyczał pieniądze znacznie drożej niż samo państwo. Zamiast darmowego zysku z NBP, podatnicy otrzymają do spłaty ukryty, wysoko oprocentowany dług. To nie jest tarcza finansowa. To po prostu kredyt zaciągany w imieniu podatnika, ujęty w księgach poza głównym radarem państwowego długu publicznego.
Hipokryzja prezydenta Nawrockiego
Przechodząc do mechanizmu zadłużania się dla Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych, nie możemy nie wspomnieć o połknięciu przez prezydenta Nawrockiego własnego języka. Stanie się on bowiem zakładnikiem własnych, bardzo niedawnych słów i podpisze wyrok na swoją prawną wiarygodność.
Aby zrozumieć skalę tego absurdu, musimy cofnąć się zaledwie do 20 stycznia 2026 r. Tego dnia prezydent Karol Nawrocki, z wielkim politycznym hukiem, skierował do Trybunału Konstytucyjnego potężny wniosek kwestionujący ustawę budżetową na ten rok. Lektura tego dokumentu to prawdziwe studium zniszczenia mechanizmu, który teraz sam wraz ze swoją kancelarią tak mocno wspiera i forsuje.
We wniosku do TK prezydent przypuścił frontalny, bezlitosny atak na zjawisko wyprowadzania długu państwa do Banku Gospodarstwa Krajowego. Argumentował wprost, że oficjalny budżet rządu to niebezpieczna iluzja, ponieważ kwota wydatków nie obejmuje kluczowych operacji realizowanych przez fundusze utworzone, powierzone lub przekazane BGK.
Prezydent grzmiał przed Trybunałem, że rząd de facto uprawia kreatywną księgowość, ukrywając zadłużenie przed konstytucyjnymi limitami. Wskazywał kategorycznie, że ustawa budżetowa autoryzuje zaciągnięcie gigantycznego długu w sytuacji, gdy rzeczywisty państwowy dług publiczny, który powinien obejmować również fundusze w BGK, przekracza już barierę 60 proc. produktu krajowego brutto.
Ostra krytyka machinacji finansowej PiS przez Nawrockiego
Karol Nawrocki nie przebierał w słowach, nazywając działania rządu omijaniem Konstytucji. We wniosku napisał wprost:
Nieuchronne próby obejścia tego przepisu poprzez tworzenie poza sektorem finansów publicznych tworów organizacyjnych […] w celu ukrycia zwiększenia wydatków, o których mowa w art. 216 ust. 1 Konstytucji, powinny się spotkać z reakcją prawną taką, jaka towarzyszy łamaniu wprost zakazu.
Co więcej, prezydent powtórzył argumenty wspomnianego Instytutu Finansów Publicznych od lat krytykującego „raj wydatkowy premiera Morawieckiego”, czyli właśnie fundusze przy BGK, które szef rządu z ramienia Zjednoczonej Prawicy rozwinął do perfekcji. Wskazywał, że sztuczny podział na pieniądze budżetowe (widoczne w statystykach) i funduszowe w BGK (ukryte przed wskaźnikami) to manipulacja. Stwierdził jednoznacznie:
Skoro Rada Ministrów interpretuje te wydatki funkcjonalnie jako jedną całość, to sztuczny podział prawny na „dług budżetowy” (wliczany do PDP) i „dług BGK” (niewliczany do PDP) traci rację bytu i staje się fikcją prawną.
Prezydent Nawrocki tworzy coś, co sam ostro krytykował
W konkluzjach swojego wniosku prezydent podsumował mechanizm BGK w sposób miażdżący, twierdząc, że niszczy on demokratyczną kontrolę nad państwem.
Argumentował, że poprzez stworzenie równoległego systemu finansowania w BGK i wyłączenie go z regulacji ustawy o finansach publicznych, konstytucyjny limit zadłużenia „został w rzeczywistości unieszkodliwiony”. Dodał również: „Parlament głosuje nad ustawą budżetową, ale nad planami funduszy BGK które generują ogromny dług – ma kontrolę iluzoryczną”.
A teraz spójrzmy na ustawę o SAFE 0 proc., którą sam stworzył. Co oznacza ten dokument? Dokładnie to, co prezydent tak ostro potępił. Powołuje nowy fundusz w Banku Gospodarstwa Krajowego, którego nie będzie widać w oficjalnym wskaźniku długu.
Jeśli Karol Nawrocki przeforsuje tę ustawę, własnoręcznie zadekretuje powołanie do życia dokładnie tego samego mechanizmu, który w styczniu nazwał we wniosku do TK „fikcją prawną”. Jak sędziowie Trybunału Konstytucyjnego mają poważnie traktować skargę głowy państwa na ukrywanie długu, skoro ta sama głowa państwa właśnie chce sankcjonować największe w historii wyprowadzenie środków do tego samego banku?
Rząd otrzyma do ręki prosty argument nokautujący: „o czym mówi pan prezydent przed Trybunałem? Przecież sam właśnie zaproponował fundusz w BGK”.
Wielka manipulacja wokół pożyczki SAFE
Jednym z głównych celów uzasadnienia tej ustawy jest storpedowanie rządowego pomysłu sfinansowania zbrojeń z unijnego mechanizmu SAFE (Security Action for Europe). Autorzy projektu dokonują tu jednak spektakularnej manipulacji liczbami.
Uzasadnienie straszy, że unijna pożyczka to dla Polski 42 mld euro samych kosztów odsetkowych w ciągu 45 lat (ok. 178 mld złotych). Z kolei własny model (PFIO) prezentują jako ocalenie tych 180 miliardów złotych przed kieszeniami zagranicznych instytucji finansowych.
Ustawa krytykuje SAFE za „ograniczenia suwerenności”, ryzyko walutowe oraz wymóg „Buy European” (wydawania 65 proc. środków w UE).
Gdzie leży prawda? Unia Europejska, emitując wspólny dług, cieszy się najwyższym zaufaniem rynków i najwyższymi ratingami (AAA). Oznacza to, że pożycza pieniądze niemal najtaniej na świecie – często w warunkach zbliżonych do 0 proc. w ujęciu realnym.
Tymczasem propozycja prezydencka zakłada, że w razie braku zysku z NBP, polski BGK wypuści w świat własne obligacje. Rentowność polskich obligacji rynkowych w złotych to obecnie przedział 5-6 proc. Odrzucenie ultrataniego, współdzielonego długu europejskiego pod hasłami suwerenności, by w zamian zmusić BGK do plasowania na rynku dziesiątek miliardów złotych własnego, wysoko oprocentowanego długu, to ekonomiczny fikołek przez prawie ramię.
Co ważne, pozbawia nas euro w banku centralnym, które jest bardzo istotne z punktu widzenia stabilności finansowej na trudne czasy geopolityczne, co tłumaczył w Biznes Enter Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP, w tym tekście.
Naturalnie, dobrym pomysłem jest to, że według ustawy prezydenta to my wszyscy moglibyśmy ten dług od BGK kupować i zyskiwać na odsetkach, ale rząd, działając w ten sposób, dawałby pieniądze do jednej kieszeni, zabierając je nam z drugiej w postaci większych kosztów obsługi tego długu. Takie zamknięte koło to nie perpetuum mobile, a raczej suwerennościowy finansowy roller coaster bez trzymanki.
Demontaż dyscypliny budżetowej
Spójrzmy jeszcze na zapisy zdejmujące z Funduszu kagańce dyscypliny fiskalnej.
Zgodnie z projektem, do zaciągania zobowiązań przez PFIO nie stosuje się ograniczeń wynikających z kluczowych artykułów ustawy o finansach publicznych (art. 46 i 52). A ustawa wprost pozwala na zaciąganie zobowiązań pod warunkiem, że mają one pokrycie jedynie w prognozowanych przychodach ujętych w programie wieloletnim zbrojeń w Polsce.
Oznacza to, że dysponent Funduszu (Minister Obrony Narodowej) będzie mógł podpisywać wielomiliardowe kontrakty, bazując na mglistej, zapisanej w Excelu prognozie, że za kilka lat NBP wypracuje zysk. Jeśli prognoza się nie sprawdzi, system uruchomi lawinę drogiego długu w BGK, za który i tak zapłaci Skarb Państwa poprzez gwarancje.
Prezydencka mniejszość blokująca
Na koniec, niezwykle intrygującym, ukrytym w cieniu księgowych zawiłości aspektem tej ustawy jest również bezprecedensowe zabetonowanie politycznej kontroli nad gigantycznymi pieniędzmi w Funduszu. Projekt z aptekarską precyzją konstruuje pięcioosobowe składy kluczowych organów zarządczych, czyli Rady Funduszu oraz operacyjnego Komitetu Sterującego, twardo wymagając do podjęcia każdej wiążącej decyzji większości aż dwóch trzecich głosów.
Biorąc pod uwagę, że w każdym z tych elitarnych gremiów głowa państwa obsadza bezpośrednio dwoje swoich zaufanych ludzi – własnego przedstawiciela oraz reprezentanta Biura Bezpieczeństwa Narodowego – Pałac Prezydencki zyskuje de facto twarde, matematyczne prawo weta wobec urzędującego rządu.
Oznacza to w praktyce rynkowej i politycznej, że bez jednoznacznej zgody prezydenta strona rządowa nie będzie w stanie samodzielnie przegłosować absolutnie niczego, w tym kluczowych wydatków, co zamienia ten rzekomo niezależny wehikuł finansowy w klasyczne narzędzie twardego, politycznego paraliżu na najwyższym szczeblu władzy.
Prezydent zakiwał siebie i nas
Podsumowując, prezydencki projekt ustawy o PFIO sprzedaje iluzję bezkosztowej modernizacji armii. Grając na strunach narodowej suwerenności i strasząc unijnymi wymogami, autorzy próbują przepchnąć mechanizm, który pod względem ekonomicznym jest niezwykle kruchy.
Opieranie strategicznych zakupów państwa na księgowych wycenach rynkowych wahań cen złota jest ryzykowne, a zawór bezpieczeństwa w postaci drogiego długu z BGK sprawia, że jest to jedna z najdroższych możliwych dróg finansowania. Może być ona komplementarna wobec unijnej propozycji, ale czy powinna być jedyna?
Polska budująca od lat swoją pozycję i wiarygodność na rynkach finansowych ustawą prezydenta Karola Nawrockiego cofa nas do szalonych lat 90., kiedy słabe instytucje, egzaltowani politycy i niedojrzały biznes myślały, że mogą wszystko i nikt tego nie zauważy. 30 lat później jesteśmy już na szczęście w zupełnie innej rzeczywistości. Najwyższa pora, żeby dotarło to do wszystkich ważnych głów w naszym kraju.
Damian Szymański, redaktor naczelny Biznes Enter
Zdjęcie główne: Materiały prasowe / Kancelaria Prezydenta