Jak dowiedział się Biznes Enter z kilku niezależnych źródeł, sytuacja polskich finansów publicznych na 2027 r. jest niezwykle trudna. Ministerstwo Finansów ma mieć bardzo poważny problem ze zmieszczeniem się w wydatkach przewidzianych w stabilizującej regule wydatkowej – swoistego fiskalnego kagańca, który hamuje polityków przed bezkarnym zadłużaniem naszego kraju. Popłoch jest tak duży, że rząd Donalda Tuska już drugi raz próbuje przeforsować rozluźnienie klauzuli obronnej wprowadzonej przez PiS, którą politycy KO sami ostro krytykowali. – Od kilku lat wydatki się kumulowały, kolejne działania polityków przesuwały moment „sprawdzam” dla finansów. Wygląda na to, że on właśnie nadszedł – słyszymy.
- Teza. Polski rząd za pomocą kreatywnej księgowości i skomplikowanych klauzul chce pozyskać jeszcze więcej przestrzeni na zadłużenie Polski na wyborczy rok 2027. Zamiast wdrażać bolesne reformy, politycy sztucznie rozszczelniają budżet, co nie rozwiązuje problemu, a jedynie odsuwa w czasie nieuchronny, drastyczny kryzys fiskalny.
- Dowód 1. Wykorzystanie tak zwanej „klauzuli obronnej” w połączeniu z mechanizmem korekty pozwoliło władzy na sztuczne, księgowe wykreowanie aż 122 mld zł dodatkowego limitu wydatków w samym tylko 2026 r. Klauzula obronna, ostro krytykowana przez KO, nie tylko nie została usunięta z finansów Polski, ale rząd chce ją jeszcze bardziej skomplikować i rozszczelnić. Ta „kwantowa matematyka” ma pozwolić na zwiększenie limitu wydatków na kolejny rok.
- Dowód 2. Zamiast skonsolidować wydatki państwa w budżecie, rząd sięga po kreatywną księgowość znaną za poprzedniej władzy Zjednoczonej Prawicy. Praktyki te spotkały się z miażdżącą oceną Rady Fiskalnej, która wprost oskarżyła koalicję o osłabianie ram fiskalnych i niszczenie przejrzystości państwa.
- Efekt. Dla polskich przedsiębiorców ta ucieczka rządu od odpowiedzialności zwiastuje gwałtowny wzrost niepewności i ryzyka podatkowego, ponieważ nieuniknione uderzenie w fiskalny mur wymusi po wyborach w 2027 r. podnoszenie podatków, choć w okresie kampanii wyborczej tego tematu na pewno nie podejmie żadna partia polityczna. Właściciele firm mogą zapłacić najwyższą cenę za obecne sztuczki księgowe.
Rząd Donalda Tuska jest dociskany przez dług państwa. Spis treści
To nie jest nudna opowieść o tabelkach w Excelu. To pełnokrwisty polityczny thriller o tym, jak zadłużenie państwa wymyka się spod kontroli, jak racjonalność przegrywa z populizmem podlanym doraźnym interesem politycznym oraz dlaczego rachunek za tę „kwantową matematykę” zapłaci każdy polski podatnik, wyciągając portfel z kieszeni. Jeśli myślisz, że finanse państwa to dziedzina jedynie dla księgowych, to zapnij pasy. Właśnie wkraczamy do świata, w którym miliardy złotych pojawiają się i znikają w prawnych czarnych dziurach.
Finanse Polski na skraju. 2 biliony powodów do niepokoju
Zacznijmy od tego, w jakim miejscu jesteśmy. Zadłużenie Skarbu Państwa po raz pierwszy w historii przebiło psychologiczny pułap 2 bln zł. Aby zrozumieć skalę tej liczby, trzeba spojrzeć na finanse naszego kraju z lotu ptaka. „Zbudowanie” pierwszego biliona złotych zadłużenia zajęło polskim rządom niemal trzy dekady, licząc od samego początku bolesnej transformacji ustrojowej. Licznik długu prof. Balcerowicza postawiony w centrum Warszawy pierwszy raz wskazał tę liczbę w 2017 r. Tymczasem podwojenie tej kwoty i dobicie do bariery 2 000 000 000 000 zł dokonało się w zaledwie 8 lat.
To bezprecedensowe przyspieszenie nie jest dziełem przypadku ani anomalią statystyczną. To bezpośrednia konsekwencja serii gwałtownych wydarzeń i politycznych decyzji zarówno rządu Mateusza Morawieckiego, jak i Donalda Tuska.
Mowa o potężnych pieniądzach pompowanych w gospodarkę w ramach tarcz antykryzysowych podczas pandemii, z których znaczna część została systemowo wypchnięta poza budżet centralny do funduszy celowych w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Ani Sejm, ani społeczeństwo nie miało pełnej wiedzy, na co te pieniądze są przeznaczane i w jakim trybie. Potem przyszła faza gargantuicznych wydatków zbrojeniowych w obliczu wojny w Ukrainie oraz niezwykle kosztownych tarcz energetycznych.
Gdy dodamy do tego stale rosnące, sztywne wydatki na programy socjalne, otrzymujemy mieszankę wybuchową. Wywindowała ona wskaźniki długu do poziomów, przy których zapalają się czerwone lampki alarmowe na najważniejszych biurkach polskiej administracji państwowej.
Co ważne, nominalne liczby długu, choć mogą robić wrażenie, to jednak zawsze należy je zestawiać z wielkością gospodarki. Jak to wygląda w przypadku naszego kraju? Wskaźnik polskiego długu EDP (obliczany według rygorystycznej metodologii unijnej, uwzględniającej także fundusze wyprowadzone poza budżet) w stosunku do PKB na koniec czwartego kw. 2025 r. wyniósł już 59,97 proc., a deficyt, czyli roczna dziura w kasie państwa, wyniosła już 7,2 proc. Choć oczywiście żaden „scenariusz grecki” nam nie grozi, to jednak w obliczu kryzysów geopolitycznych, sprawa staje się bardzo nieciekawa. I tu zaczyna się rosyjska ruletka rządu Tuska.
Pętla na szyi rządu i widmo 2027 r.
Koalicja bowiem znalazła się w potrzasku własnych obietnic i odziedziczonych problemów po poprzednikach. Biznes Enter rozmawiał z osobami z okolic Narodowego Banku Polskiego, Ministerstwa Finansów i samego rządu. Z naszych informacji wynika, że sytuacja budżetowa na 2027 r. jest napięta do granic możliwości. Ekipa rządząca ma olbrzymi problem, by zmieścić się w limicie wydatków dyktowanym przez Stabilizującą Regułę Wydatkową (SRW).
O tym, że przyszły rok, w którym są wybory parlamentarne, będzie dla rządu krytyczny, mówiło się od dłuższego czasu. Od kilku lat wydatki się kumulowały, kolejne działania polityków przesuwały moment „sprawdzam” dla finansów. Wygląda na to, że on właśnie nadszedł. Działania ekipy premiera Tuska pokazują, że sufit wyznaczony przez SRW zaczął być pętlą u szyi – mówi nam osoba z Narodowego Banku Polskiego, która chce zachować anonimowość. Tę informację potwierdzamy w kilku innych źródłach.
O co dokładnie chodzi? SRW jest swoistą „instytucją”, „ministerstwem bez plakietki”, jak lubią mówić o niej pomysłodawcy. To kaganiec, który ma hamować zapędy polityków przed bezkarnym zadłużaniem naszego kraju. W największym skrócie ogranicza ona wzrost wydatków państwa do średniego tempa wzrostu gospodarczego. Jednak dla polityków, którzy obiecali społeczeństwu utrzymanie programów osłonowych i jednocześnie muszą w rekordowym tempie modernizować armię, ta zbawienna kotwica stała się zacieśniającą pętlą na szyi.
Rozluźnienie czegoś, co samemu się krytykowało
Co robi władza, gdy nie może zmieścić się w narzuconym przez prawo limicie, a cięcia oznaczają polityczne samobójstwo? Postanawia ten limit „rozszczelnić”.
Pierwsza próba została podjęta przy okazji ustawy o europejskim SAFE, ale weto prezydenta doprowadziło do zablokowania tego manewru. Później powstał projekt prezydenta SAFE 0 proc., który bezrefleksyjnie przepisał rozwiązania z ustawy rządowej (obecnie znajduje się w zamrażarce sejmowej).
Teraz jednak, pod osłoną skomplikowanych, wielostronicowych nowelizacji, resort finansów wraca z zupełnie nowym, jeszcze bardziej zawiłym planem. Tym razem narzędziem operacyjnym staje się nowelizacja ustawy o finansach publicznych, która ma zalegalizować mechanizmy do niedawna wprost nazywane w kuluarach „kreatywną księgowością”.
Klauzula obronna, czyli kreatywna księgowość ukryta w patriotyczne szaty
Najbardziej skomplikowanym elementem układanki rozszczelnienia finansowego gorsetu jest tzw. klauzula obronna. Jak mówi nam nasz informator z okolic MF, klauzula to klasyczny legislacyjny „wytrych” – potężna wyrwa w systemie kontroli finansowej, która została nazwana „obronną” tylko po to, aby nikt nie odważył się jej krytykować w obliczu realnego zagrożenia militarnego ze Wschodu. – Obronna jest jedynie z nazwy, ponieważ stała się skrajnie abuzywna w skutkach – wyjaśnia nasz informator.
Dla przypomnienia klauzula została wprowadzona do SRW w 2023 r. jeszcze przez rząd Prawa i Sprawiedliwości (druk 3422 Sejmu IX kadencji). Wykorzystywała ona niezwykle zawiłe niuanse metodologiczne między ujęciem memoriałowym a kasowym.
W trakcie debaty sejmowej trzy lata temu dzisiejsza koalicja grzmiała z mównicy, krytykując te rozwiązania. Izabela Leszczyna z KO mówiła:
Druga rzecz, którą zmieniają, nazywa się pięknie: klauzula obronna. Kto będzie żałował na uzbrojenie polskiej armii? Nikt, wszyscy w tej Izbie głosujemy zawsze jedną ręką, tak, nigdy nie dwiema, to tylko w PiS-ie takie rzeczy się zdarzały. Więc wszyscy głosujemy zawsze za. Ale na czym ta klauzula obronna polega? Te hasła o obronie ojczyzny to jest taka fasada, za którą PiS robi różne brzydkie rzeczy.
Izabela Leszczyna z mównicy sejmowej w 2023 r.
Wtedy opozycja oburzała się na demontaż reguł. Dzisiaj? Role się odwróciły. Obecna ekipa nie tylko nie zlikwidowało tej „fasady”, ale uczyniła z niej furtkę dla swojego fiskalnego przetrwania.
Miażdżący werdykt Rady Fiskalnej. Koniec zabawy w chowanego
Teraz dochodzimy do sedna sprawy. Bo rząd w nowelizacji ustawy o finansach publicznych, który jest już procedowany w Sejmie, zamierza krytykowaną klauzulę obronną PiS-u jeszcze bardziej rozszczelnić. Zauważyła to Rada Fiskalna pod przewodnictwem dra Sławomira Dudka.
Co chce zrobić resort finansów? Dokładnie to samo, za co Rada krytykowała ustawę SAFE 0 proc. Tam także znalazł się ten mechanizm, który został do niej przepisany przez prezydenta z zawetowanej ustawy gabinetu Donalda Tuska. Rząd zamierza zmienić klauzulę obronną, która miałaby obejmować różnicę między planowanymi „wydatkami na cele obronne” a wydatkami na obronę z unijnej klasyfikacji według funkcji COFOG.
Co to w praktyce oznacza? Taki trik zwiększy istotnie stopień skomplikowania reguły i ogranicza przejrzystość sposobu jej obliczania, co już teraz jest piekielnie trudne. Osoby z otoczenia Andrzeja Domańskiego, mówiąc o klauzuli, śmieją się, wspominając o „kwantowej matematyce”. Słowem, stworzyliśmy w Polsce coś, czego prawie nikt nie rozumie. Brawo dla nas.
Ale to nie wszystko. Bo rząd zamierza rozszczelnić system przez jeszcze jedną zmianę. Oddajmy głos Radzie Fiskalnej:
Szczególnie warta zauważenia jest również rezygnacja z obowiązku korygowania planowanych kwot wydatków i wartości dostaw wynikających z SRW o ich wykonanie. Osłabia to samokorygujący charakter SRW, ponieważ różnice między planem a wykonaniem nie musiałyby już być neutralizowane ex post i mogłyby prowadzić do trwałego zwiększania przestrzeni wydatkowej. Z punktu widzenia dyscypliny fiskalnej oznacza to ryzyko rozszczelnienia reguły, zwiększenia uznaniowości planistycznej oraz osłabienia funkcji SRW jako trwałego ograniczenia wzrostu wydatków.
Rada Fiskalna w komunikacie o SAFE 0 proc.
Zdaniem ekonomistów klauzula obronna mogłaby więc stać się swego rodzaju „czarną skrzynką” pozwalającą „w sposób dyskrecjonalny, nieprzejrzysty dla opinii publicznej, na rozluźnianie reguły obecnie kosztem zacieśniania jej w przyszłości”. Innymi słowy, zwiększając przestrzeń teraz, rząd kolejny raz odkładałby problem na kolejne lata, co oznaczałoby jeszcze większe kłopoty dla następców obecnej koalicji.
Co więcej, choć minister Domański poprosił Radę o przeanalizowanie ustawy SAFE 0 proc. prezydenta Nawrockiego, to przy nowelizacji ustawy o finansach publicznych, która zmienia regułę wydatkową i jest podstawą działalności Rady, tego nie zrobił. Zapytaliśmy MF, z czego to przeoczenie wynikało. Czekamy wciąż na odpowiedź.
To jednak tylko jedna strona medalu. Klauzula już przecież działa i jak się okazuje, rząd chętnie korzysta z jej dobrodziejstw.
Rząd chętnie korzysta z mechanizmów kreatywnej księgowości
Jak dowiaduje się bowiem Biznes Enter, klauzula obronna stała się wybawieniem dla Ministerstwa Finansów w budżecie już na ten rok, o czym nikt wcześniej głośno nie mówił. Reguła wydatkowa dzięki niej dosłownie „szybowała ponad chmury”. Stało się to za sprawą zastosowania podwójnego mechanizmu, który postaramy się teraz przybliżyć wam w najprostszy sposób.
Jednym z trików zastosowanych przez rząd Tuska jest NEC, czyli z narodowa klauzula wyjścia, na mocy której UE pozwala krajami poluzować reguły fiskalne o 1,5 proc. PKB. Ten element poluzował ścieżkę reguły o 62 mld zł.
Drugim trikiem jest wspomniana klauzula obronna PiS-u, która pozwoliła zadłużyć nas na kolejne ok. 60 mld zł. Efekt?
Z pierwszych szacunków, do których udało nam się dotrzeć, wiemy, że dzięki tym ruchom ekipa Tuska wygenerowała ok. 122 mld złotych powiększonego limitu wydatków w jednym tylko roku. To uderzający zastrzyk ponad 3 proc. PKB przestrzeni wydatkowej, której metodologii nikt – poza zapewne kilkoma osobami w MF – nie rozumie, choć realnie wciąż pompuje narodowy dług.
Cały miraż klauzuli obronnej polega na tym, że rząd może tę kwotę zagospodarować na zupełnie inne, dowolne cele, formalnie udając, że pozostaje w zgodzie z literą prawa. Pozwala to wydawać pieniądze, których państwo de facto nie ma, księgując je na poczet czołgów i rakiet, które dojadą do Polski dopiero za kilka lat. Rząd, za wszelką cenę próbując uniknąć bolesnych reform i zaciskania pasa, wybrał więc drogę instytucjonalnego zaciemniania obrazu przed własnymi obywatelami i rynkami finansowymi (konia z rzędem temu, kto rozpracuje, jak naprawdę działa klauzula obronna).
Ratowanie płynności
Sama ustawa o finansach publicznych poza wrzutką rozluźniającą regułę, co opisaliśmy wyżej, wprowadza jeszcze jeden zapis, który ma ratować skórę rządowi. Resort finansów chce sięgnąć po twardą gotówkę z każdej dostępnej skrytki. Chodzi o zmuszenie Banku Gospodarstwa Krajowego do zasilenia kont rządu. To klasyczny manewr „odkurzacza”, zaprezentowany w projekcie ustawy z wykazu prac sejmowych pod numerem 2388 (zmiana ustawy o finansach publicznych, m.in. nowo dodany art. 48 ust. 4a).
Zgodnie z nowymi przepisami, BGK będzie miał obowiązek przekazać wolne środki z funduszy celowych w formie depozytu bezpośrednio do Ministra Finansów.
Samo w sobie mogłoby to brzmieć jak racjonalne zarządzanie skarbem państwa, gdyby nie zaskakująca szczerość w uzasadnieniu tego projektu. Czytamy w nim autodiagnozę władzy:
Obecny model finansowania części wydatków […] przez wyodrębnione fundusze […] w BGK […] powoduje sytuację, w której okresowo wolne środki pozostają poza budżetem państwa, a w tym samym czasie Skarb Państwa emituje dług na pokrycie bieżących potrzeb. […] Pozostawanie środków publicznych poza budżetem jest nieefektywne z punktu widzenia długu.
Ni mniej, nie więcej rząd oficjalnie przyznaje, że system funduszy w BGK – który utrzymuje, chce tworzyć kolejne (jak w przypadku SAFE) i z którego hojnie korzysta – jest strukturalnie nieefektywny.
Na plus trzeba jednak w tym miejscu oddać rządowi Tuska, że po wprowadzeniu „białej księgi finansów publicznych”, Ministerstwo próbuje krok po kroku konsolidować finanse, choć stąpa po rozżarzonych węglach, gdyż każde ujawnienie długu oznacza niebezpieczne zbliżanie się do ściany 60 proc. konstytucyjnego limitu zadłużenia w krajowej definicji długu, która nie uwzględnia długu w BGK.
I w tym tkwi największy paradoks polskich finansów publicznych – im bardziej politycy koalicji chcą posprzątać po PiS i ujawnić zaciemnione wydatki poukrywane po różnych funduszach, tym bardziej sami strzelają sobie w stopę. Po przekroczeniu konstytucyjnego limitu wydatków w Polsce rozpętałoby się istne polityczne piekło z radykalnym ścięciem wydatków, zamrożeniem płac, zrównoważonym budżetem na czele. Koalicja nadal gra więc w fiskalną grę do perfekcji rozwiniętą przez Mateusza Morawieckiego, choć sami byli jego gorliwymi krytykantami.
Wyrok odroczony, ale nieuchronny
Podsumowując, jesteśmy dziś w Polsce naocznymi świadkami największego hazardu w najnowszej historii finansowej tego państwa. Rząd dociskany z jednej strony przez bezlitosny limit 60 proc. PKB, a z drugiej – przez sztywne ramy Stabilizującej Reguły Wydatkowej na feralny, wyborczy rok 2027, zdecydował się na ucieczkę do przodu. Wykorzystując klauzulę obronną, którą sam kiedyś namiętnie piętnował, oraz mechanizmy „odkurzania” gotówki z omijających parlament funduszy, chce stworzyć wrażenie stabilności. Ale to iluzja.
Prawda jest prosta i stoi tuż przed naszym nosem – próby ukrywania miliardów w budżetowych skrytkach i żonglowanie pojęciami ujęcia kasowego i memoriałowego nie zmniejszają długu. One jedynie o kilka miesięcy odsuwają w czasie moment zapłaty.
Polacy będą musieli spłacić każdego grosza z tych ponad 2 bln zł wraz z sowitymi odsetkami. Będą musieli spłacić także te dziesiątki miliardów, które dziś za pomocą „kwantowej matematyki” i klauzul obronnych rząd próbuje ukryć przed wzrokiem ekonomistów, wyborców, czy nawet Rady Fiskalnej.
Jeśli politycy z ulicy Świętokrzyskiej nie przestaną w trybie natychmiastowym grać w tę niebezpieczną rosyjską ruletkę, przyszły rok nie będzie dla Polski zapowiadanym rokiem stabilizacji po kryzysach. Będzie rokiem nagłego, niezwykle brutalnego przebudzenia. Znajdziemy się w punkcie, gdzie radykalne cięcia wydatków na każdą sferę państwa lub drastyczne podwyżki podatków dla każdego pracującego obywatela mogą stać się naszą rzeczywistością. Ale najpierw nastąpią oczywiście wybory. Ból przyjdzie później.
Pytanie, które dzisiaj musimy sobie zadać, brzmi, czy w całym tym zacietrzewionym systemie, opętanym manią sondaży i wyborczego PR-u, znajdzie się w końcu ktoś na tyle odważny, by tę bombę rozbroić, zanim księgowa „kwantowa matematyka” ostatecznie przestanie się zgadzać i populizm do szczętu strawi nasze marzenia o dobrostanie Polski na kolejne lata.
Damian Szymański, redaktor naczelny Biznes Enter
Zdjęcie główne: Kancelaria Premiera/Flickr.com