Takiej awantury o jedną ustawę jeszcze nie było. Gra toczy się o 11 mld zł

Ignacy Zieliński

08.01.2026 / 14 minut czytania

Reforma Państwowej Inspekcji Pracy stała się zapalnikiem konfliktu na linii władza–biznes–związki. Bruksela twardo domaga się realizacji kamieni milowych, które zakładają nadanie inspektorom uprawnień do przekształcania umów cywilnoprawnych w etaty. Donald Tusk wstrzymał jednak prace nad ustawą, uznając ją za zagrożenie dla gospodarki. Rząd znalazł się tym samym w potrzasku. Stoi w rozkroku pomiędzy obroną krajowych przepisów, a zmarnowaniem 11 miliardów euro z Krajowego Planu Odbudowy.

Celem wstrzymanej reformy była poprawa sytuacji na rynku pracy poprzez likwidację nadużyć związanych z wypychaniem przez pracodawców na umowy cywilnoprawne ich pracowników (ci często sami na nie odchodzili). Osią sporu pozostaje jednak uprawnienie Państwowej Inspekcji Pracy do administracyjnego nakazu zmiany formy zatrudnienia na umowę o pracę.

Dla zwolenników to jedyny sposób na egzekwowanie standardów Kodeksu pracy. Przeciwnicy ostrzegają jednak przed ingerencją w swobodę działalności gospodarczej. Ich zdaniem nowe przepisy mogą uderzyć w rentowność w sektorach kreatywnych oraz trwale osłabić konkurencyjność polskiej gospodarki.

Konflikt ten ma jeszcze drugie dno. Brak realizacji założeń reformy oznacza utratę pieniędzy z KPO. Państwo polskie zobowiązało się do modernizacji nadzoru nad rynkiem pracy w ramach umowy z Komisją Europejską, a niedotrzymanie tych terminów blokuje wypłatę kolejnych transz z KPO, które są niezbędne dla naszej gospodarki.

Państwowa Inspekcja Pracy odpowiada premierowi Tuskowi

Podczas gdy premier Donald Tusk i biznes skupiają się na ryzyku urzędniczej samowoli, Państwowa Inspekcja Pracy patrzy na reformę przez pryzmat wydolności systemu, który w obecnej formie przestaje nadążać za rzeczywistością. Główny Inspektor Pracy Marcin Stanecki w komentarzu dla Biznes Enter deklaruje chęć rozmów z premierem, aby uratować najważniejsze punkty reformy, którymi wcale nie są uprawnienia zamiany umów cywiloprawnych w etat.

Państwowa Inspekcja Pracy nie została powołana do komentowania decyzji politycznych i zawsze przyjmuje je z pełnym szacunkiem. Jestem gotowy do współpracy przy wyjaśnianiu wątpliwości jakie legły u podstaw decyzji Pana Premiera dotyczącej wstrzymania prac nad projektem nowelizującym nasze przepisy. Bo sama reforma, nawet bez najbardziej kontrowersyjnych zmian jest bardzo korzystna zarówno dla przedsiębiorców, jak i Państwowej Inspekcji Pracy.

Marcin Stanecki, Główny Inspektor PIP dla Biznes Enter

Jednocześnie zaznacza, że reforma, nawet bez najbardziej kontrowersyjnych zmian jest bardzo korzystna zarówno dla przedsiębiorców, jak i Państwowej Inspekcji Pracy. W jego ocenie cyfryzacja i automatyzacja kontroli to w 2026 r. jedyny sposób, aby skutecznie chronić pracowników przy ogromnej liczbie zgłoszeń. Nowe przepisy mają uprościć życie firmom, które grają fair, bo urzędnik rzadziej będzie musiał pojawiać się u nich osobiście.

Dzięki nowym rozwiązaniom inspekcja mogłaby działać jak nowoczesna skarbówka. Marcin Stanecki wyjaśnia, że reforma „przewiduje możliwość zdalnego komunikowania się z nimi, a także system typowania podmiotów do kontroli w sposób podobny do tego, z którego już od lat korzysta ZUS czy Krajowa Administracja Skarbowa”. Takie podejście sprawi, że uczciwie działający pracodawcy nie będą musieli szykować dokumentów przed wizytą inspektorki, czy inspektora pracy.

Umowy do kontroli

Mimo zapewnień Głównego Inspektora, premiera wciąż niepokoi wizja przekazania inspektorom PIP kompetencji zarezerwowanych dotychczas dla niezawisłych sądów pracy. Zdaniem prezesa Rady Ministrów istnieje obawa, że arbitralne decyzje urzędników zdestabilizują tysiące przedsiębiorstw opartych na elastycznych formach współpracy. Donald Tusk jednoznacznie wskazał na ryzyko wynikające z konstrukcji wstrzymanego mechanizmu.

Przesadna władza dla urzędników, którzy będą decydowali o tym jak się, kto zatrudnia (…) byłaby bardzo destrukcyjna dla bardzo wielu firm i mogłaby także oznaczać utratę pracy dla wielu ludzi. Tak wynika z mojej analizy. I dlatego w sposób bardzo twardy i z uzasadnionymi emocjami o tym mówiłem i tłumaczyłem paniom i panom ministrom, dlaczego widzę ryzyka z tym związane i podjąłem decyzję, żeby nie kontynuować pracy nad tego typu reformą.

Donald Tusk Premier RP, PAP

Rządowe Centrum Legislacji potwierdziło obawy premiera, wskazując na wysokie ryzyko niezgodności zapisów z Konstytucją oraz naruszenie wolności wyboru miejsca pracy. Z diagnozą premiera zgadza się również część ugrupowań opozycyjnych, które ostrzegają przed nadmiernym fiskalizmem i biurokracją.

Strona społeczna kontrargumentuje obawy premiera, wskazując na istniejące standardy w innych organach administracji publicznej. Związki zawodowe zwracają uwagę, że instytucje takie jak ZUS czy Krajowa Administracja Skarbowa już teraz posiadają prawo do wydawania wiążących decyzji. W przypadku braku zgody obywatela na rozstrzygnięcie, przysługuje mu ścieżka sądowa i dokładnie taki sam mechanizm zaproponowano w reformie przepisów o inspekcji.

Brak wiary w kompetencje inspektorów jest postrzegany przez społeczników jako bariera w cywilizowaniu rynku pracy. Twierdzą, że bez możliwości wydawania decyzji administracyjnych PIP pozostaje organem fasadowym, który nie może realnie ukrócić patologii.

Perspektywa strony społecznej

Organizacje związkowe argumentują, że skala nadużyć przy zawieraniu umów cywilnoprawnych wymaga zdecydowanych kroków prawnych. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zaznacza przy tym, że projekt reformy PIP nie miał na celu „arbitralnego naruszania swobody prowadzenia działalności gospodarczej”, lecz jedynie „precyzuje procedurę wykrywania i korygowania nadużyć”.

Według komentatorów brak szybkich decyzji administracyjnych premiuje nieuczciwe firmy kosztem osób zatrudnionych, co pogłębia nierówności na rynku pracy. Ich zdaniem aktualny stan rzecz na rynku pracy niszczy prawa pracownicze i promuje nieuczciwą konkurencję między podmiotami.

W podobnym tonie wypowiadają się organizacje związkowe, które uznają przyznanie inspektorom kompetencji do administracyjnej zamiany umów za naturalny kierunek zmian. Obecny system oparty wyłącznie na drodze sądowej pozostaje niewydolny ze względu na ogromne obciążenie sędziów.

Kierunek ten zdaje się cieszyć szerokim poparciem społecznym, co stawia opór rządu i biznesu w nowym świetle. Ponad 60 proc. osób uważa, że nadanie nowych uprawnień PIP do przekształcania umów cywilnoprawnych w stosunek pracy to dobre rozwiązanie – wynika z badania IBRiS przeprowadzonego na zlecenie Rzeczpospolitej. Tak wysoki wskaźnik aprobaty sugeruje, że problem niestabilnego zatrudnienia jest odczuwalny dla większości społeczeństwa, niezależnie od barw politycznych.

Reforma pełna gospodarczego ryzyka?

Argumenty o ochronie najsłabszych zderzają się jednak z twardą oceną kosztów, jakie mogą spaść na cały sektor prywatny. Z perspektywy pracodawców nowe uprawnienia PIP, które miała instytucji dać reforma, niosą zagrożenie utraty rentowności projektów opartych na umowach cywilnoprawnych. Przedsiębiorcy postrzegają te zmiany jako krok w niebezpieczną stronę. Ich zdaniem reforma zamiast cywilizować rynek, może go trwale uszkodzić.

Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP w komentarzu dla Biznes Enter ocenia dotychczasowe pracę nad reformą PIP jako próbę realizacji celów politycznych kosztem realiów rynkowych:

Kolejnym argumentem przeciwko reformie jest troska o międzynarodową konkurencyjność polskiej gospodarki. Ekonomiści argumentują, że jeśli specjalista pracujący z domu w Polsce będzie wysoko opodatkowany, a wykonując tę samą pracę za te same pieniądze dla zagranicznego podmiotu, zapłaci znacznie mniejsze podatki i składki, to wartość dodana z jego pracy będzie powstawała poza naszym krajem. Taka sytuacja miałaby doprowadzić do ucieczki kapitału i rozkwitu szarej strefy. Te obawy przenoszą ciężar dyskusji z uprawnień kontrolnych na wysokość obciążeń podatkowych.

Pełne oskładkowanie – utopia czy cywilizacja?

Pytanie o konkurencyjność nierozerwalnie wiąże się z kwestią kosztów pracy, która jest kolejnym punktem sporu między stronami. Organizacje związkowe podtrzymują postulat wprowadzenia jednolitego oskładkowania wszystkich form zatrudnienia jako jedynej drogi do uzdrowienia rynku. Zdaniem strony społecznej takie rozwiązanie wyeliminowałoby finansową opłacalność nadużywania umów cywilnoprawnych i wyrównałoby szanse uczciwych przedsiębiorców.

Fundamentem tej argumentacji pozostaje artykuł 22. Kodeksu pracy, który jednoznacznie określa zasady ustalania stosunku pracy. Zgodnie z tą normą charakter zatrudnienia nie zależy od woli stron, lecz od faktycznych warunków, w jakich wykonywane są obowiązki. Ignorowanie tej zasady przez kluczowych decydentów jest postrzegane przez społeczników jako lekceważenie praworządności. Brak reakcji na fikcyjne samozatrudnienie prowadzi ich zdaniem do trwałej erozji systemu ubezpieczeń społecznych.

Zupełnie inną diagnozę stawia Kamil Sobolewski, wskazując na utopijny charakter założeń o pełnym oskładkowaniu pracy. Ekonomista uważa, że narzucenie sztywnych obciążeń w sektorach o niskiej rentowności nie poprawi losu pracowników, lecz wypchnie ich do szarej strefy. Według niego walka z segmentacją rynku za pomocą wyłącznie fiskalnych narzędzi ignoruje fundamentalny problem zbyt wysokich kosztów pracy w Polsce.

Spór o oskładkowanie obnaża głęboki podział w ocenie roli państwa na rynku pracy. Podczas gdy związki zawodowe domagają się egzekwowania prawa z taką samą surowością jak w przypadku przepisów podatkowych, biznes ostrzega przed dławieniem aktywności gospodarczej. Na dziś to argumenty przedsiębiorców bardziej przekonują premiera.

Droga kompromisu

Projekt reformy od początku pilotowany i wspierany był przez Lewicę, która wciąż liczy na wypracowanie wspólnego stanowiska z szefem rządu. Włodzimierz Czarzasty, pytany w środę w Radiu Zet o decyzję szefa rządu, stwierdził, że nie odczytuje jej jako definitywnego końca prac nad nowymi przepisami. Lider Nowej Lewicy uważa, że sprzeciw wobec rozwiązań „w tym kształcie” jest sygnałem do przedstawienia alternatywnych propozycji. Formacja zapowiedziała już przygotowanie nowej wersji projektu, która ma stać się przedmiotem bezpośrednich negocjacji na szczycie koalicji.

Rzecznik Nowej Lewicy Łukasz Michnik, w wypowiedzi udzielonej dla PAP, doprecyzował, że negocjacje te mają kluczowe znaczenie dla dalszej współpracy w ramach priorytetów rządu. Według przedstawicieli ugrupowania wycofanie się z reformy byłoby błędem uderzającym w bezpieczeństwo pracowników oraz interesy uczciwych pracodawców.

Rzecznik ugrupowania wskazuje, że z powodu fikcyjnego samozatrudnienia do skarbu państwa nie trafiają co roku 2 mld zł. Według polityków Lewicy polskiej gospodarki nie stać na porzucenie prac nad ustawą, która stanowi fundament jednego z unijnych kamieni milowych. „To jest bezpieczeństwo pracowników oraz ochrona uczciwych przedsiębiorców względem nieuczciwej konkurencji” – argumentuje Łukasz Michnik. Mimo napiętej atmosfery Lewica wyklucza scenariusz wyjścia z koalicji, stawiając na dialog i merytoryczne przekonywanie partnerów do swoich racji.

Na dziś spór w obrębie koalicji pozostaje nierozwiązany. Jeśli liderom nie uda się wypracować kompromisu na poziomie krajowym, jedyną szansą na uratowanie miliardów euro będzie próba przekonania Komisji Europejskiej do zmiany warunków kontraktu. Sukces tych działań zależy jednak od siły argumentów, które polska dyplomacja zaprezentuje podczas zbliżających się rozmów w Brukseli.

Misja renegocjacja

Jeśli nie uda się zawrzeć krajowego kompromisu to, jedyną szansą na uniknięcie finansowej odpowiedzialności stają się rozmowy z Brukselą. Komisja Europejska traktuje ograniczenie segmentacji rynku pracy jako warunek konieczny do wypłaty kolejnych transz środków unijnych. Zaniechanie reformy PIP stawia pod znakiem zapytania realizację zobowiązań kontraktowych zawartych w KPO. Niewypełnienie kamienia milowego A71G grozi wstrzymaniem finansowania. W obecnej sytuacji przeciwnicy reformy pokładają nadzieję w możliwych renegocjacjach tych zapisów z UE.

Warto przypomnieć, że zapisy na temat rynku pracy w Polsce już raz przechodziły proces rewizji. W pierwotne założeniach kamienia milowego były zapisy dotyczące pełnego oskładkowania wszystkich umów cywilnoprawnych. Polskim dyplomatom udało się złagodzić te przepisy i wynegocjować nowe porozumienia. Biznes oczekuje teraz kolejnego kroku.

Kamil Sobolewski, wskazuje na możliwą linie argumentacyjną, na która można byłoby się powołać w negocjacjach z Brukselą. Ekonomista zauważa, że pierwsza wersja kamienia milowego była niemożliwa do wdrożenia bez wyrządzenia szkód gospodarce. Jego zdaniem późniejsze wskazanie na PIP jako organ walczący z patologiami rynku pracy stanowiło próbę ratowania tego przepisu. Ekspert zaznaczył, że przyjęcie tych przepisów w takiej formie byłoby postrzegane jako naruszenie standardów prawnych.

W innym tonie wypowiedział się w temacie potencjalnych negocjacji Wiceminister funduszy i polityki regionalnej Jan Szyszko. W swoim wpisie na platformie X wskazuje on na realną możliwość dialogu i modyfikacji zapisów, jednak uważa, że negocjacje z Komisją mogą nie być łatwe.

W udane negocjacje z komisją powątpiewa również Piotr Szumlewicz: „Nie wiem, jak rząd zamierza wybrnąć z tej sytuacji przed Komisją, skoro nie chce ani jednolitego oskładkowania, ani wzmocnienia kontroli PIP” – podsumował trwający w gabinetach impas.

A jeśli się nie uda?

Nadzieje na elastyczność Komisji Europejskiej muszą być jednak zestawione z czarnym scenariuszem finansowym, który grozi Polsce w razie fiaska dyplomatycznego. Jeśli decyzja o wstrzymaniu prac legislacyjnych zostanie podtrzymana, Polska stanie przed koniecznością trudnej renegocjacji wymogów kamieni milowych. Proces ten jest obarczony dużym ryzykiem politycznym, choć wcześniejsze sukcesy w łagodzeniu oczekiwań Brukseli dają podstawy do umiarkowanego optymizmu.

W przypadku braku porozumienia z Komisją Europejską, zdaniem działaczy związkowych i polityków Lewicy, za niezrealizowanie kamienia milowego Polsce grozi utrata nawet 11 mld zł. Skala potencjalnych strat jest znacząco wyższa niż w poprzednich latach. Przykładowo, z powodu sporu o Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego kraj utracił 2,8 mld zł. Porównanie tych kwot obrazuje wagę potencjalnych negocjacji.

Co dalej z Reformą PIP?

Obecna sytuacja stawia rząd przed wyborem jednej z trzech sprzecznych ścieżek postępowania. Pierwsza zakłada wypracowanie krajowego porozumienia, które pozwoliłoby na wdrożenie zmian w kształcie akceptowalnym dla Komisji Europejskiej, ale pozbawionym zapisów uderzających w swobodę gospodarczą. Sukces tego scenariusza zależy od znalezienia kompromisu między rygorystycznymi wymogami KPO a zastrzeżeniami prawnymi zgłaszanymi przez przedsiębiorców.

Drugim i najbardziej prawdopodobnym w tym momencie rozwiązaniem jest próba renegocjacji przez rząd kamienia milowego A71G bezpośrednio z Brukselą. Polska musiałaby udowodnić, że cele dotyczące ograniczenia segmentacji rynku pracy można osiągnąć za pomocą innych, mniej inwazyjnych mechanizmów prawnych. Taka strategia wymaga jednak przedstawienia twardych dowodów na to, że alternatywne metody będą równie skuteczne w zwalczaniu nadużyć, co administracyjne przekształcanie umów.

Ostatecznym i najbardziej kosztownym scenariuszem pozostaje trwałe zaniechanie reformy, co nieuchronnie doprowadzi do utraty pieniędzy z KPO, na co Polski nie stać. W obliczu napiętego budżetu państwa oraz konieczności finansowania kluczowych inwestycji zbrojeniowych i energetycznych utrata miliardów złotych z KPO byłaby kosztowną decyzją. Wybór między drakońskim zaniechaniem a trudnym kompromisem legislacyjnym będzie najpoważniejszym wyzwaniem dla rządu w bieżącym roku.

Ignacy Zieliński, dziennikarz Biznes Enter

Część odnośników to linki afiliacyjne lub linki do ofert naszych partnerów. Po kliknięciu możesz zapoznać się z ceną i dostępnością wybranego przez nas produktu – nie ponosisz żadnych kosztów, a jednocześnie wspierasz niezależność zespołu redakcyjnego.

Zdjęcie główne: Grafikę przygotowała Sandra Zięba