Na początku maja pisaliśmy w Biznes Enter, że rząd między słowami przyznał sam, że wyborczy rok 2027 będzie dla finansów publicznych historyczny. Niestety, w tym negatywnym sensie. Pierwszy raz po transformacji ustrojowej rząd jest bowiem na najlepszej ścieżce, żeby sforsować pierwszy próg ostrożnościowy w polskiej definicji długu publicznego na poziomie 55 proc. Oznacza to ostre cięcia wydatków w 2029 r. W poniedziałek potwierdziła to Rada Fiskalna, instytucja odpowiedzialna za opiniowanie ustawy budżetowej, która wskazała wprost – tylko splot bardzo pozytywnych wydarzeń może uchronić koalicję przed przekroczeniem progu. A na to w żadnym wypadku się nie zanosi. Tym bardziej, że miliardy złotych zapisane w budżecie są albo bardzo wątpliwe w zbyt wielu miejscach.
- Teza. Projekt budżetu państwa na 2027 r. opiera się na bardzo optymistycznych założeniach, co z bardzo dużą dawką prawdopodobieństwa doprowadzi do przekroczenia ustawowego progu 55 proc. długu do PKB i wymusi drastyczne cięcia po wyborach.
- Dowód. Potwierdza to miażdżąca opinia Rady Fiskalnej, która punktuje opieranie stabilności państwa na wirtualnych liczbach: założeniu 36 mld zł „naturalnych oszczędności” m.in. w samorządach, 15 mld zł wpływów z nieuchwalonych jeszcze podatków oraz zatuszowaniu 16-miliardowej dziury w budżecie NFZ.
- Efekt. Uruchomienie prawnych procedur sanacyjnych będzie oznaczać dla firm gwałtowne hamowanie gospodarki poprzez zamrożenie państwowych inwestycji oraz drastyczny wzrost kosztów prowadzenia biznesu z powodu wprowadzania nowych podatków (np. daniny solidarnościowej) i ustawowo wymuszonego przeglądu stawek VAT.
Spis treści
Wyobraź sobie Drogi Czytelniku potężną ciężarówkę, wyładowaną po brzegi cennym towarem. Tym towarem jest bezpieczeństwo państwa, stabilność systemu zdrowia, emerytury milionów Polaków i pensje nauczycieli. Ciężarówka pędzi nocą po krętej drodze. Zbliża się burza, drzewa gną się pod naporem wiatru, a prognozy zwiastują rychłe przymrozki. W takich warunkach za kierownicą powinien siedzieć doświadczony kierowca z wieloletnim stażem, gotowy w każdej chwili zredukować bieg. Zamiast tego, w fotelu szofera siedzi rajdowiec. Opony są łyse, prędkościomierz wychyla się poza bezpieczne wartości, a rajdowiec wierzy, że uda mu się „wyrobić na zakręcie”.
Ta metafora, celnie użyta przez przewodniczącego Rady Fiskalnej, dr. Sławomira Dudka, nie opisuje fabuły filmu akcji. Opisuje stan polskich finansów publicznych i filozofię stojącą za projektem budżetu państwa na 2027 r. Budżetem, który sam w sobie jest tylko wstępem do znacznie poważniejszej historii – nieuchronnego zbliżania się Polski do konstytucyjnych i ustawowych limitów zadłużenia. Jeśli rząd uderzy w próg 55 proc. Państwowego Długu Publicznego (PDP) względem PKB, konsekwencje nie zatrzymają się w excelowskich tabelkach Ministerstwa Finansów. Uderzą one rykoszetem w każdego obywatela.
Trylogia zadłużenia Polski. Widzimy tom pierwszy, a potrzebujemy wszystkie trzy i ukryte strony
W maju 2026 r., na łamach Biznes Enter, w dogłębnej analizie ostrzegaliśmy przed nadciągającym sztormem. Wskazywaliśmy, że przy ówczesnej dynamice zadłużania państwa, połączonej z kreatywną księgowością i wydatkami ukrytymi poza budżetem (m.in. w funduszach Banku Gospodarstwa Krajowego), przekroczenie ustawowych progów to już nie kwestia „czy”, ale „kiedy” i „z jakim hukiem”. Prognozowaliśmy, że kolejny rok może okazać się punktem krytycznym. Dzisiaj te przewidywania przestają być publicystyczną prognozą, a stają się twardym, analitycznym faktem, potwierdzonym miażdżącą opinią powołanej niedawno niezależnej Rady Fiskalnej (RF).
RF, w swojej oficjalnej ocenie projektu ustawy budżetowej na 2027 r. nie pozostawiła na rządowych planach suchej nitki. Według niej projekt budżetu nie prezentuje żadnego planu naprawczego i utrwala głęboką, strukturalną nierównowagę państwowej kasy. Jak trafnie ujmuje to dr Dudek: „Ten budżet jest jak przeczytanie połowy pierwszego tomu trylogii, a chcemy opowiedzieć całą historię”. Czego brakuje na ukrytych stronach? Scenariusza na lata 2028-2030, a to właśnie tam czai się największe niebezpieczeństwo.
W oficjalnej prognozie rządu, relacja PDP (czyli długu liczonego według do PKB na koniec 2027 roku wyniesie 54,8 proc. To oznacza margines bezpieczeństwa do pierwszego z ustawowych progów (55 proc.) na mikroskopijnym poziomie 0,2 punktu procentowego, czyli około 10 mld zł. W warunkach gospodarki wartej biliony, 10 miliardów to błąd statystyczny, pojedyncze wahnięcie kursu walutowego lub odchylenie inflacji.
RF wprost stwierdza, że wystarczy, aby nominalny PKB w 2027 r. okazał się o 1 proc. niższy od optymistycznych założeń rządu, a próg ten zostanie brutalnie przebity. Z 28 wariantów analitycznych przeprowadzonych przez ekspertów Rady, tylko jeden – zakładający ziszczenie się niesłychanie korzystnego splotu wydarzeń – pozwala uchronić się przed przekroczeniem limitu. W każdym innym realistycznym scenariuszu, Polska wchodzi na terytorium nieznane od transformacji ustrojowej.
Na czym trzyma się budżet 2027?
Skoro tuż za rogiem czają się demony, jakich nie widzieliśmy od 35 lat, dlaczego na papierze projekt wydaje się spełniać ustawowe i konstytucyjne kryteria? Odpowiedź Rady Fiskalnej jest prosta. Budżet zepnie się tylko wtedy, jeśli wystąpi szereg wysoce pozytywnych wydarzeń. To, co bije po oczach każdego ekonomistę, to w budżecie brakuje jakikolwiek buforów bezpieczeństwa. Jest też sporo zaklinania rzeczywistości. Ale prześledźmy to wszystko po kolei.
Po pierwsze, „naturalne oszczędności”. Rząd przyjął w budżecie, że w 2027 r. urzędy, ministerstwa i państwowe agencje po prostu nie wydadzą około 36 mld zł, które mają zapisane w swoich planach. Skąd wezmą się te oszczędności? Ministerstwo Finansów nie precyzuje – zakłada je niejako en bloc. Opieranie stabilności państwa na założeniu, że administracja cudownie wygeneruje miliardy złotych niewykorzystanych środków, to balansowanie na cienkiej linie. Eksperci Rady wyliczają, że jeśli rzekome „naturalne oszczędności” zrealizują się zaledwie w 24 proc., to unijne wymogi dotyczące ścieżki wydatków netto natychmiast zostaną przez Polskę złamane.
Po drugie, ryzyko legislacyjne. Ministerstwo wpisało do przyszłorocznych dochodów podatki, które… nie zostały jeszcze uchwalone. Chodzi o zmiany w PIT, CIT i daninie solidarnościowej, które już Kancelaria Prezydenta nazwała podnoszeniem podatków dla przedsiębiorców, które mogą skończyć się wetem. Rada szacuje to „legislacyjne ryzyko” na potężne 15 mld zł. W dobie napięć politycznych, sporów koalicyjnych czy perspektywy weta prezydenckiego, poleganie na niepewnych przychodach to zdaniem Rady po prostu nieodpowiedzialność.
Po trzecie, służba zdrowia. Rada wskazuje na tykającą bombę w postaci braku pełnego zbilansowania Narodowego Funduszu Zdrowia. Już dzisiaj brakuje tam około 16 mld zł. To systematyczne niedoszacowanie wycen medycznych i kosztów świadczeń to – cytując dokument RF – „trwała wada planowania budżetowego w ochronie zdrowia”. Koszty rosną, szpitale zadłużają się, a plan NFZ, kolejny rok z rzędu, jest traktowany w dokumentach budżetowych jak niechciane dziecko. Zatuszowanie 16-miliardowej dziury w ochronie zdrowia poprzez zakładanie nierealistycznych wpływów to finansowe igranie ze zdrowiem milionów obywateli.
Gdy pęknie próg 55 procent…
Przekroczenie progu 55 proc. długu to nie jest jedynie techniczny wskaźnik, który zmartwi ministra finansów na kilku konferencjach prasowych. W świetle ustawy o finansach publicznych, przebicie tej bariery uruchamia tak zwane „procedury sanacyjne” – rygorystyczne mechanizmy prawne, które natychmiast uderzają w całą gospodarkę i portfele obywateli.
W momencie oficjalnego ogłoszenia przekroczenia poziomu 55 proc., państwo traci kontrolę nad własnym hamulcem ręcznym – musi go zaciągnąć z pełną siłą. Co to oznacza w praktyce?
Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów musi m.in.:
- Uchwalić budżet bez deficytu, a jeśli to niemożliwe, z deficytem tak małym, by zagwarantować bezwzględny spadek relacji długu do PKB w kolejnym roku.
- Zamrozić wzrost wynagrodzeń w całej państwowej sferze budżetowej.
- Obciąć waloryzację rent i emerytur do poziomu nagiej, wskaźnikowej inflacji (odbierając seniorom udział w realnym wzroście gospodarczym).
- Wprowadzić zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa.
- Dokonać przeglądu stawek podatku VAT (co w politycznym tłumaczeniu oznacza przygotowanie gruntu pod podwyżki podatków).
- Zakazać samorządom uchwalania budżetów, w których wydatki przewyższają dochody.
- Zamrozić nowe, wielkie inwestycje krajowe.
Odczuje to każdy Polak
Dlaczego cięcia dotkną nas dopiero w 2029 r.? Aby rozwikłać tę zagadkę, musimy nałożyć na siebie dwa kalendarze – ekonomiczny i kalendarz wyborczy. W polityce zbieg okoliczności to niezwykle rzadkie zjawisko. Tu liczy się wyrachowana matematyka.
Przypomnijmy, wybory parlamentarne w Polsce odbywają się co cztery lata. Skoro ostatnie miały miejsce w 2023 r., kolejne zmagania o władzę czekają nas w 2027 r. Rok wyborczy to w polityce czas festiwali obietnic, przecinania wstęg i kupowania przychylności elektoratu za nasze własne pieniądze z budżetu państwa. Żaden rząd nie ryzykuje drastycznych cięć w roku, w którym miliony obywateli udają się do urn.
Skonstruowany przez analityków Ministerstwa Finansów model jest w istocie dowodem na istnienie politycznego cyklu koniunkturalnego w jego najczystszej postaci. Jeśli procedura sanacyjna z art. 86 ma uderzyć z pełną mocą w budżet państwa uchwalany na 2029 r., oznacza to, że oficjalne przekroczenie progu 55 proc. długu do PKB musi mieć miejsce w 2027 r., czego oficjalnie dowiemy się w pierwszych miesiącach 2028 r.
Rząd w swoim własnym dokumencie pośrednio przyznaje, że ma świadomość bomby zadłużenia, ale nie zamierza jej rozbroić przed wyborami. Jednak rachunek za ten polityczny bankiet przyjdzie niemal natychmiast po zamknięciu lokali wyborczych. 2028 r. upłynie pod znakiem księgowania potężnego zadłużenia, a w 2029 r. mechanizmy ostrożnościowe włączą się automatycznie, niczym gilotyna.
Dr Dudek ostrzega bez owijania w bawełnę: brak uświadomienia sobie tego zagrożenia to działanie z perspektywy „jakby jutra nie było”. Oczekiwanie, że nieunikniona katastrofa nadejdzie dopiero „za kadencji kolejnego rządu” to ryzyko dla wiarygodności Polski na arenie międzynarodowej. W sytuacji zbrojnego konfliktu za naszą wschodnią granicą, inwestorzy bacznie przyglądają się każdej obligacji skarbowej. Już teraz – na co zwraca uwagę przewodniczący RF – rentowności polskich obligacji podchodzą pod 6 proc., co oznacza dramatyczny wzrost kosztów obsługi tego długu.
Już jesteśmy po drugiej stronie lustra
Chociaż rozmawiamy do tej pory o krajowej definicji długu i pułapów (które nota bene mogą być zakwestionowane w trwających sporach konstytucyjnych wokół ukrytego długu), w ujęciu unijnym, czyli według metodologii ESA 2010, jesteśmy już na zupełnie innej trajektorii. Metodologia unijna (dług EDP) sumuje rzetelnie wszystkie koszty – nie tylko te sprytnie wyjęte poza krajowy licznik, ale też fundusze przy Banku Gospodarstwa Krajowego czy PFR, finansujące armię i programy tarcz.
Według wskaźników brukselskich dług Polski nie zbliża się do 55 proc. On już w 2027 roku dobije do 69,5 proc. PKB (a w pesymistycznym wariancie nawet do 70,6 proc.). To oznacza, że Polska potężnie przekracza i trwale zadomawia się powyżej unijnej wartości referencyjnej z Maastricht (60 proc. PKB).
Jak podkreśla Rada Fiskalna, w sensie czysto ekonomicznym nasz kraj jest już zadłużony powyżej wyznaczników stabilności. Co z tego, że uciekliśmy przed konstytucyjnym progiem pod względem prawnym w kraju, skoro inwestorzy i unijni decydenci widzą dług na poziomie niemal 70 proc.?
To może w niedługim czasie drastycznie zawęzić przestrzeń do działania w razie nieoczekiwanego szoku gospodarczego i stanowi ogromne ryzyko – w razie pogorszenia nastrojów na rynkach kapitałowych. Co więcej, Polska, korzystając z unijnych „klauzul wyjścia” (tzw. NEC), nie buduje – jak ocenia RF – trwałych fundamentów na finansowanie ogromnych wydatków zbrojeniowych po 2028 r. Przesuwa jedynie ciężar na przyszłe lata, nie zmieniając przy tym drastycznie priorytetów wydatkowych w innych obszarach państwa.
Czas na hamulec
„Reguły i rady fiskalne w sytuacji geopolitycznej zawieruchy stanowią kotwicę wiarygodności” – to słowa przywołane przez dr. Dudka za słynnym, globalnym ekonomistą, Olivierem Blanchardem.
Rada Fiskalna apeluje o szeroki, ponadpartyjny pakt i opracowanie wreszcie solidnego, wieloletniego planu naprawczego. Dziś, na progu 2027 r., nie ma już miejsca na polityczne spory o to, czy oszczędzać. Spór powinien dotyczyć wyłącznie tego: „jak to zrobić”. Niezbędny jest kompleksowy, bolesny, ale rzetelny przegląd wydatków państwowych, optymalizacja dochodów oraz zlikwidowanie kreatywnej księgowości. Potrzebujemy wreszcie kierowcy o sprawdzonych kompetencjach z uprawnieniami na ciężarówki. Bez niego, na kolejnym łuku deszczowej i ciemnej drogi, wpadniemy w spiralę długu, której odkręcić się już nie da.
Sanacja przestanie być wtedy prawniczym pojęciem dla urzędników w Ministerstwie Finansów. Stanie się potężnym uderzeniem w kieszeń każdego z nas – zapisanym na zablokowanych podwyżkach, wstrzymanych inwestycjach i niższych emeryturach. Rok 2027 zbliża się wielkimi krokami. Jeśli rząd utrzyma obecny kurs, przekroczymy linię, zza której nie ma już bezbolesnego powrotu.
Damian Szymański, redaktor naczelny Biznes Enter
Zdjęcie główne: 2026.09.13 Warszawa | Udział premiera Donalda Tuska w odprawie z ministrami i przedstawicielami służb. Flickr/Kancelaria Premiera