Finanse publiczne, czyli pieniądze nas wszystkich, to obecnie największa beczka prochu w gospodarczej układance Polski najbliższych lat. Rząd Donalda Tuska pokazał w środę „Strategię zarządzania długiem na lata 2027-2030”. To jeden z najważniejszych dokumentów władzy, pokazujący kiedy zderzymy się z fiskalną ścianą, za którą Polaków czekają bolesne cięcia wydatków. Wszystko przez bezkarne, trwające latami, zadłużanie nas przez polityków. Sprawdziłem dokładnie ten dokument. Nie mam dla Was dobrych informacji. Finansowa przepaść może nadejść wcześniej, niż się komukolwiek wydaje i być znacznie boleśniejsza, niż wskazują to oficjalne liczby. Na start czeka nas podwyżka podatków lub zmniejszenie finansowania na zawrotną kwotę aż 140 mld zł.
- Teza. Rząd zdecydował się stosować kreatywną księgowość, mało realistyczne założenia makroekonomiczne oraz wyprowadza państwowy dług do funduszy pozabudżetowych, aby odsunąć niepopularną konsolidację fiskalną, czyli cięcia wydatków na czas po wyborach w 2027 r.
- Dowód. Rządowe tabele oraz symulacje Rady Fiskalnej matematycznie dowodzą, że ustawowy próg ostrożnościowy 55 proc. PKB zostanie złamany z olbrzymią dawką prawdopodobieństwa już w 2027 r., co Ministerstwo Finansów próbuje tuszować wirtualnymi „naturalnymi oszczędnościami”, sztucznie podbijanymi prognozami inflacji oraz zaskakującym braku reakcji na spowolnienie gospodarcze rynku pracy.
- Efekt. Skumulowanie ukrytego długu wymusi w latach 2029-2030 uruchomienie bezwzględnych, ustawowych procedur sanacyjnych, które zdławią polską gospodarkę poprzez zamrożenie płac, zahamowanie inwestycji publicznych i drastyczny spadek konsumpcji.
Spis treści
Najnowsza „Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2027-2030” to w istocie nie plan stabilizacji gospodarki, lecz precyzyjnie napisany podręcznik politycznego przetrwania, maskujący fundamentalne problemy naszego państwa w jego obecnym modelu funkcjonowania.
Zestawienie tego rządowego optymizmu z wyliczeniami niezależnej Rady Fiskalnej (RF), kwietniowymi Wieloletnimi Założeniami Makroekonomicznymi (WZM) oraz najnowszymi analizami banku PKO BP obnaża jedną podstawową rzecz – nasze państwo z premedytacją omija własne, konstytucyjne bezpieczniki, a potężne uderzenie w portfele Polaków i płynność firm zostało już w arkuszach kalkulacyjnych zaprogramowane. Ale tak, żeby nikt tego nie zauważył.
Polskie finanse znalazły się na krawędzi ostrej brzytwy
Zacznijmy od absolutnie najważniejszego obecnie wskaźnika w polskiej gospodarce – poziomu długu, ale nie tego unijnego, a krajowego, bo to właśnie on może napytać nam niemałej biedy w najbliższych latach. Resort finansów uspokaja rynki i obywateli, twierdząc, że kluczowy dla państwa próg ostrożnościowy (mierzony kwotą z art. 38a ustawy o finansach publicznych w relacji do PKB) na poziomie 55 proc. PKB zostanie przekroczony dopiero w 2028 r. (osiągając 57,4 proc.). W rządowej tabeli, na rok przed tym rzekomym zderzeniem ze ścianą, czyli w 2027 r., wskaźnik ten zatrzymuje się na poziomie 54,7 proc. PKB. To pozostawia państwu aptekarski margines błędu wynoszący zaledwie 0,3 punktu procentowego, czyli ok 11,5 mld zł.
Rada Fiskalna, niezależna instytucja opiniująca budżet naszego kraju dokonała absolutnego demontażu tego założenia, dowodząc matematycznie, że próg ten realnie pęka już w 2027 r., co szeroko opisywaliśmy w Biznes Enter kilka dni temu. W przeprowadzonej przez RF symulacji 28 wariantów ryzyka, aż w 27 scenariuszach wskaźnik długu przebija ustawowy limit, lądując w przedziale od 55,1 proc. do 56,5 proc. PKB. Utrzymanie wskaźnika pod kreską zależy od ziszczenia się skrajnie optymistycznego scenariusza, w którym żaden z negatywnych czynników geopolitycznych i wewnętrznych nie uderza w polską gospodarkę. W realnym świecie takie zbiegi okoliczności po prostu nie występują.
Co gorsza, rząd sam wprost przyznaje w swojej Strategii, że wystarczy jedynie, aby jednostki publiczne i samorządy wykorzystały środki, które zostały im prawnie zagwarantowane w limitach wydatków, a zacznie się poważny problem. Wtedy wskaźnik automatycznie, bez żadnych wstrząsów zewnętrznych, przebija barierę, windując zadłużenie do 55,9 proc. PKB już w 2027 r. Ale to nie wszystko.
Jak wyliczają sami urzędnicy Ministerstwa Finansów, osłabienie złotego o 10 proc. podbija relację długu o blisko 1,13 punktu proc. Z kolei spowolnienie wzrostu PKB o 1 punkt proc. to automatycznie kolejne 0,53 punktu procentowego długu w górę. Słowem, tańczymy właśnie na krawędzi bardzo ostrej brzytwy. Każde wahnięcie koniunktury będzie dla nas śmiertelnie niebezpieczne.
Pudrowanie rzeczywistości w Ministerstwie Finansów
Jakim cudem Ministerstwo Finansów ratuje się przed tym pesymistycznym scenariuszem? Poprzez wpisanie do excela ok. 36 mld zł tak zwanych „naturalnych oszczędności” (czyli niewydanych środków publicznych). Problem w tym, że resort szacuje te gigantyczne oszczędności ryczałtowo („en bloc”), nie wskazując żadnych konkretnych instytucji, programów czy inwestycji, które miałyby zaciągnąć pasa. Jeśli wydadzą więcej, bogu ducha winni samorządowcy przyłożą się do przekroczenia progu ostrożnościowego. I to wszystko przez przyjęte założenia urzędników z Warszawy.
Co więcej, to czego nie przeczytamy w Strategii dopowiada sama Rada Fiskalna. Udowadnia ona, że rząd zabawił się w magika i przyjął w budżecie na przyszły rok cały szereg działań, które można określić krótko jako kreatywną księgowość.
Po pierwsze, rząd za pewnik przyjął tzw. podatki-widma. O co chodzi? MF wpisało w prognozy 42 mld zł z tzw. działań dyskrecjonalnych, z czego aż 23 mld zł opiera się na ustawach, które nie zostały jeszcze nawet uchwalone przez parlament, a nad którymi wisi groźba weta. Opieranie stabilności państwa na nieistniejącym prawie to w sztuce analitycznej skrajny hazard.
Po drugie, resort założył gigantyczny wzrost wpływów z podatku VAT (o 9,5 proc.), opierając się na wskaźniku elastyczności wynoszącym 1,55 – drastycznie przewyższającym wieloletnią, historyczną normę dla Polski, która wynosi 1,11. Rada szacuje, że same zyski z VAT są przez to sztucznie napompowane gorącym powietrzem na kwotę 5-6 mld zł.
Po trzecie, scenariusz rządowy całkowicie lekceważy strukturalny, wyniszczający system deficyt Narodowego Funduszu Zdrowia. Według szacunków RF, w 2027 r. w kasie NFZ zabraknie ok. 16 mld zł (i to już po uwzględnieniu gigantycznej rządowej dotacji podmiotowej rzędu 41,5 mld zł). Ratowanie upadających szpitali i opłacenie nielimitowanych świadczeń pochłonie w całości wirtualne „oszczędności naturalne” rządu, natychmiast wypychając dług powyżej 55 proc. PKB. Słowem, system finansowy państwa wisi na włosku.
2029 r., czyli zaprogramowane uderzenie w gospodarkę i portfele Polaków
Mechanizm strategii przetrwania tego rządu nie leży jednak w roku bieżącym, lecz został głęboko zaszyty w założeniach makroekonomicznych na 2029 r. Ustawa o finansach publicznych jest w Polsce niezwykle restrykcyjna – wdrożenie drastycznych procedur sanacyjnych następuje w budżecie uchwalanym na rok „x+2” w stosunku do roku, w którym faktycznie złamano próg 55 proc. Procedury te to nie są kosmetyczne cięcia. Prawo wymusza absolutną blokadę nowych kredytów państwowych, zablokowanie podwyżek wynagrodzeń w całej budżetówce, ograniczenie waloryzacji emerytur i rent wyłącznie do poziomu inflacji oraz narzucenie ostrej dyscypliny inwestycyjnej.
Efekt? Drakońska wręcz konsolidacja finansów publicznych, czyli ostre cięcia wydatków. Deficyt pierwotny sektora finansów publicznych (czyli taki z którego całkowicie wyłączono koszty obsługi długu publicznego – spłatę odsetek) w latach 2028-2030 będzie musiał zostać ścięty łącznie aż o 3,4 proc. PKB (w tym 0,5 proc. w 2028 r., drastyczne 1,7 proc. w 2029 r. oraz 1,2 proc. w 2030 r.), co w przeliczeniu na dzisiejsze realia gospodarcze oznacza brutalne wyciągnięcie z rynku i z kieszeni obywateli ponad 140 miliardów złotych w zaledwie trzy lata.
Co gorsza, jak pisze Sławomir Dudek, przewodniczący Rady Fiskalnej, zaciśnięcie pasa będzie musiało dokonać się w warunkach wciąż puchnącego „długu równoległego” – różnica między ukrywanym zadłużeniem w metodologii unijnej (EDP), a oficjalnym długiem krajowym (PDP) ma przecież wzrosnąć z obecnych 11 proc. do aż 18,3 proc. PKB, sięgając astronomicznej kwoty 924 mld zł (o czym za chwilę). To dowód na to, że kreatywna księgowość nie rozwiązuje problemów strukturalnych, a jedynie buduje potężną falę uderzeniową gigantycznego, wymuszonego dostosowania fiskalnego.
Iluzja, po której przyjdzie ostry finansowy kac
Jeżeli uleglibyśmy rządowej retoryce, że próg 55 proc. przekraczamy dopiero w 2028 r., wielkie cięcia powinny nadejść w roku 2030. Jednak tabele makroekonomiczne samego Ministerstwa Finansów z kwietnia tego roku pokazują coś zupełnie odwrotnego. Jak pisaliśmy jako pierwsi w Polsce, prawdziwa konsolidacja i zapaść popytu zostały przez analityków rządowych zarysowane na twardo już w 2029 r. Chodzi dokładnie o dynamikę publicznych inwestycji oraz, co najważniejsze, wskaźnik spożycia publicznego, które za trzy lata spada drastycznie do zaledwie 1 proc. Rząd więc sam zapisał ostre ścięcie swoich wydatków, tak jakbyśmy próg mieli przekroczyć już w przyszłym roku, a nie 2028. Z tego też powodu wzrost całego realnego PKB polskiej gospodarki załamuje się z 2,6 proc. do zaledwie 2,1 proc.
Analitycy PKO BP w swoim najnowszym kwartalniku nie mają złudzeń, co to oznacza dla przeciętnego obywatela – włączenie ustawowych hamulców będzie skutkowało „gwałtowną konsolidacją, pogarszającą perspektywy gospodarki”, w tym bezwzględnym „zamrożeniem wynagrodzeń w sektorze publicznym oraz minimalną możliwą waloryzacją świadczeń społecznych”.
To zjawisko natychmiast uderzy w kieszenie 3 milionów Polaków: nauczycieli, urzędników, pielęgniarek, policjantów oraz emerytów. Zamarznięte płace w dobie wciąż rosnących kosztów życia oznaczają spadek siły nabywczej. Przedsiębiorstwa żyjące z popytu wewnętrznego oraz państwowych kontraktów zderzą się z murem – brak zamówień publicznych i spadek konsumpcji mogą doprowadzić do fali bankructw w sektorze MŚP, a w konsekwencji do zwolnień w sektorze prywatnym. Polskiej gospodarce zostanie wytrącony główny silnik – konsumpcja, co może wpędzić ją w stagnację łamaną przez spowolnienie.
Co więcej, aby ratować matematykę w dobie ostrego dławienia gospodarki, Ministerstwo Finansów dopuściło się możliwej manipulacji na samych liczbach. Zasadą zdrowej ekonomii jest to, że głębokie spowolnienie dławi inflację. Tymczasem w rządowych tabelach, mimo spowolnienia i ujemnej luki popytowej w 2029 r., resort sztucznie podbija wskaźnik inflacji konsumenckiej (do 2,6 proc.) oraz deflator PKB (z 2,5 na 2,7 proc.). Jak wskazuje Rada Fiskalna, ten absurdalny z punktu widzenia ekonomii zabieg ma jeden, jedyny cel – podbicie dynamiki cen sztucznie zawyża mianownik, czyli wielkość nominalnego PKB, co pozwala optycznie obniżyć relację długu w kluczowym dla statystyk okresie.
Rząd po prostu pompuje wirtualną inflację, by dług wyglądał lepiej. Dodatkowo założono cudowne zamrożenie bezrobocia na poziomie 6 proc. aż do końca 2029 r., całkowicie ignorując fakt, że tak ostre dławienie popytu publicznego i inwestycji natychmiast uderzy w rynek pracy i wygeneruje zwolnienia.
Ukryty bilion, czyli zbrojeniowe wyprowadzenie pieniędzy poza reguły
Skoro dotknęliśmy już oficjalnych statystyk krajowej definicji długu, czas przypomnieć największą skazę polskiego systemu fiskalnego – gigantyczny dług wyprowadzony całkowicie poza kontrolę parlamentu i krajowych reguł ostrożnościowych.
Prawdziwą, nieprzypudrowaną kondycję finansów pokazuje unijna metodologia EDP, która włącza do bilansu zadłużenie funduszy celowych umiejscowionych w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Zgodnie z prognozami zawartymi w samej Strategii, dług EDP wzrośnie z 59,7 proc. PKB w 2025 r. do aż 76,6 proc. PKB w 2030 r.. Nominalna różnica między oficjalnym długiem krajowym a unijnym – czyli dług ukryty, nad którym Sejm RP nie ma bezpośredniej władzy budżetowej – wynosiła w 2025 r. 421,7 mld zł, by w 2030 r. osiągnąć astronomiczną kwotę 923,9 mld zł. Mówimy o wyprowadzeniu poza budżet niemal biliona złotych.
Kto generuje ten gigantyczny dług? Zdecydowanym liderem jest Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ), którego zadłużenie skoczy ze 142,0 mld zł w 2026 r. do 447,5 mld zł w 2030 r.. Można argumentować, że zbrojenia w dobie zagrożenia ze Wschodu wymagają nadzwyczajnego finansowania. Jednak prawdziwym dowodem na kreatywną księgowość jest Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 (FPC). Choć pandemia dawno się zakończyła, fundusz ten nie tylko nie jest wygaszany, ale jego dług wzrośnie z 266,8 mld zł w 2026 r. do 299,5 mld zł w 2030 r..
Dlaczego fundusz covidowy wciąż pożera miliardy? Jak wprost przyznaje resort finansów, z nowych emisji obligacji tego wehikułu będą w kolejnych latach spłacane płatności odsetkowe i wykupy starych obligacji własnych, a także wykupowany dług wyemitowany niegdyś przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR), co jest spuścizna rządów Mateusza Morawieckiego. Rząd stworzył „fundusz-zombie”, klasyczną piramidę finansową, która musi nieustannie emitować nowy dług, by spłacać dawne zobowiązania. Robi to wyłącznie po to, by koszty te nie przeszły przez oficjalny budżet państwa i nie wysadziły w powietrze krajowych reguł ostrożnościowych. Zestawienie to uzupełniają niekontrolowane wydatki Krajowego Funduszu Drogowego (wzrost długu z 72,8 mld zł w 2026 r. do 101,0 mld zł w 2030 r.) oraz zadłużenie przedsiębiorstw publicznych, które szybuje z 21,2 mld zł do 81,1 mld zł w 2030 r.
Takie działania mają swoje bolesne konsekwencje w postaci tzw. efektu wypychania (crowding out). Aby sfinansować te pozabudżetowe apetyty, państwo wysysa kapitał z rynku z siłą odkurzacza przemysłowego. Według danych PKO BP, krajowe banki komercyjne trzymają w swoich portfelach już 811,2 mld zł obligacji skarbowych (wzrost o 53,5 proc. od końca 2024 r.). Instrumenty dłużne, głównie skarbowe, stanowią aż 39,2 proc. wszystkich aktywów polskiego sektora bankowego, a same obligacje skarbowe odpowiadają za 65,5 proc. tego portfela.
Banki, zamiast finansować innowacje, kredytować polskie startupy, rozwój lokalnych fabryk czy transformację energetyczną prywatnego biznesu, stały się gigantyczną skarbonką rządową.
Bomba gwarancyjna
Pudrowanie rzeczywistości ma też inny, równie mroczny wymiar bilansowy, zwany długiem potencjalnym. Potencjalne zobowiązania państwa z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji – głównie dla opisanych wcześniej wehikułów pozabudżetowych – mają osiągnąć na koniec 2027 r. niewyobrażalną kwotę 1,373 biliona zł, czyli 31,3 proc. całego polskiego PKB. Ministerstwo przekonuje, że ponad 95 proc. tych gwarancji jest „niskiego ryzyka”, ponieważ zabezpieczają one długi państwowych funduszy (FWSZ, FPC, KFD).
To jednak spory optymizm. Te gwarancje są bezpieczne wyłącznie tak długo, jak rynki finansowe płynnie i tanio rolują polski dług. Fundusze w BGK będą musiały z bieżących rynkowych emisji spłacać swoje gigantyczne historyczne odsetki i raty kapitałowe. Jeśli jakikolwiek zewnętrzny wstrząs geopolityczny lub gospodarczy odetnie państwowy bank od zagranicznego kapitału, inwestorzy z dnia na dzień zgłoszą się po żywą gotówkę bezpośrednio do gwaranta, czyli do polskiego budżetu.
Wystarczy, że zaledwie kilka promili z tego 1,3 biliona złotych obciąży budżet, by cały misternie wyliczony przez MF bufor nieprzekraczania progu oszczędnościowego (przypomnijmy, to zaledwie 0,3 proc. PKB) przestał istnieć, katapultując Polskę w otchłań ustawowych cięć.
Niebezpieczeństwo bankrutujących samorządów
Rok 2030 to z kolei zbieg dwóch katastrof, które mogą zmieść z planszy Polskę lokalną. To właśnie wtedy wygasają wszystkie mechanizmy prawnego „pudrowania” finansów samorządowych (JST). Przez ostatnie lata włodarze miast i gmin funkcjonowali w wirtualnej rzeczywistości – specjalne „przepisy epizodyczne”, jak nazywa je MF, pozwalały im na odliczanie od limitów spłaty długu historycznych kosztów walki z COVID-19 z lat 2020-2021, wydatków na pomoc uchodźcom z Ukrainy oraz ukrywanie w statystykach potencjalnych spłat z tytułu udzielonych miejskim spółkom i szpitalom poręczeń. Ten ochronny parasol traci moc z dniem 1 stycznia 2030 r..
Dokładnie w tym samym momencie państwo, ratując własny budżet przed procedurami sanacyjnymi, centralnie zabroni samorządom generowania deficytów bieżących z jakichkolwiek źródeł poza funduszami UE (co wymusza wprost ustawa po przekroczeniu progu 55 proc.). Zablokowane zostaną również wszelkie pożyczki wspierające z budżetu centralnego.
Dla setek gmin będzie to oznaczało natychmiastowe uderzenie w ścianę – konieczność drastycznego cięcia wydatków bieżących (zamykanie szkół, redukcja oświetlenia i transportu), potężne podwyżki podatków i opłat lokalnych uderzające w mieszkańców oraz masowe wdrażanie postępowań naprawczych pod rygorem komisarzy z Regionalnych Izb Obrachunkowych.
Słowem, kryzys szybko przeleje się do Polski lokalnej, a konsekwencje odczuje każdy z nas.
Polskie finanse publiczne potrzebują natychmiastowej naprawy
Na koniec, musimy zapytać dlaczego polskie finanse publiczne znalazły się w aż tak gęstej matni. Przecież wciąż chwalimy się, że polska gospodarka wykazuje ogromną odporność, rośniemy najlepiej w Unii i właśnie spotykamy się na G20 z największymi krajami naszego globu?
Odpowiedź ekonomistów z PKO BP oraz ekspertów z Rady Fiskalnej jest dość prosta – utrzymywanie gigantycznego, przekraczającego normy deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie ok. 7,1% PKB w latach 2026-2027 to efekt potężnych, nieskonsolidowanych transferów socjalnych, galopujących płac w sektorze publicznym i drastycznie drożejącej obsługi samego długu (odsetki wzrosną z 72,8 mld zł w 2025 r. do pułapu 150 mld zł w 2030 r., osiągając prawie 3 proc. PKB). Nie jest to więc wynik wyłącznie wydatków na modernizację armii (ta odpowiada za ok. 25 proc. przyrostu długu od 2021 r.).
Utrzymywanie ponad siedmioprocentowego deficytu w warunkach silnego wzrostu gospodarczego to dla instytucji takich jak MFW klasyczny, podręcznikowy błąd procykliczny. I to pomimo wojny za naszą wschodnią granicą. Rząd świadomie zrezygnował z hamowania długu. Analitycy PKO BP podsumowują to zderzenie ekonomii z polityką w jednym zdaniu: „konsolidacja fiskalna została odłożona na 'po wyborach’”.
Populizm i polityka wygrywają z matematyką. To się źle dla nas skończy
To właśnie z tego cynicznego politycznego powodu od 2028 r. zadłużenie polskiego państwa zacznie bezwzględnie „ocierać się o limit konstytucyjny” 60 proc. PKB. I to właśnie dlatego państwo jest zmuszone do żonglowania miliardami za pomocą kreatywnej księgowości.
Obraz, jaki ostatecznie wyłania się z lektury Strategii Zarządzania Długiem, skonfrontowanej z ustaleniami Rady Fiskalnej i PKO BP, jest historią solennego zaklinania finansowej rzeczywistości. Zarządzanie państwem z kwartału na kwartał pozwala obecnej administracji „prześlizgnąć się” przez okres wyborczy, mamiąc obywateli i rynki optymistycznymi wskaźnikami długu krajowego.
Jednak ekonomia to nauka bezlitosna. Rzeczywisty rachunek za ten eksperyment ujrzy światło dzienne bardzo szybko – matematyka najprawdopodobniej uderzy w ścianę w 2027 r. Obywatele i polski biznes zapłacą za ten czas kupiony na kredyt załamaniem popytu, zamrożeniem własnych pensji i wstrzymaniem inwestycji, co razem systemowo zadławi polską gospodarkę w latach 2029-2030. Z tego pociągu bardzo trudno będzie nam już wysiąść. Polacy muszą przyszykować się na najgorsze.
Damian Szymański, redaktor naczelny Biznes Enter
Zdjęcie główne: Kancelaria Premiera.Flickr