Coraz więcej eksperckich głosów sugeruje, że z finansami naszego kraju dzieje się źle. Rada Fiskalna oraz Najwyższa Izba Kontroli biją na alarm, wskazując na coraz trudniejsze położenie kasy państwa i błędy, które popełnia ekipa Donalda Tuska. Ministerstwo Finansów z kolei przekonuje, że ten rzekomy pożar jest w istocie kontrolowanym procesem transformacji całego systemu, a rząd po prostu gra według zupełnie nowych, globalnych reguł, których recenzenci ze starej szkoły księgowości nie są w stanie pojąć. Kto ma rację? Wchodzimy właśnie na najważniejsze pole bitwy współczesnej Polski – walkę o finansowy skarbiec naszego kraju, który jest w najmniej komfortowej pozycji od lat.
- Teza. Obecny spór o stan finansów państwa nie wynika z łamania prawa czy ukrywania bankructwa, lecz stanowi nieuchronne starcie konserwatywnej filozofii krajowych kontrolerów z kreatywnością Ministerstwa Finansów. Ostatecznym batem na działania rządu Tuska mogą być obecnie jedynie rynki finansowe. A te, choć wyceniają nasze obligacje jako jedne z najgorszych w regionie, wciąż nie pokazują czerwonej kartki.
- Dowód. Sama NIK oficjalnie przyznaje w swoim raporcie, że rząd wyliczył limity wydatków na 2025 r. w pełni legalnie, choć zawyżył je o nawet o blisko 80 mld zł. Ministerstwo Finansów w bezprecedensowej odpowiedzi na zarzuty kontrolerów mówi, że wszystko jest zgodne z Komisją Europejską oraz MFW, które według resortu wzorowo oceniły polskie reformy strukturalne.
- Efekt. Dla rodzimych przedsiębiorstw ten spór to dawka dużej niepewności. Z jednej strony wiemy, że dług do PKB naszego kraju będzie drastycznie rósł, zaraz przekroczymy progi ostrzegawcze, co uderzy w płace w budżetówce. Z drugiej rząd przekonuje, że wszystko jest pod kontrolą.
Finanse Polski. Biznes Enter prześwietla sytuację. Spis treści
Jako dziennikarz ekonomiczny widziałem w swojej karierze wiele kreatywnej księgowości. Od finansowych sztuczek pojedynczych firm po okołobudżetowe fundusze do perfekcji rozwijane przez rząd Mateusza Morawieckiego, a kontynuowane za obecnej władzy. Ale to, co dzieje się obecnie w Warszawie, nie jest kolejną próbą oszukania systemu.
To wręcz epicki klincz dwóch całkowicie odmiennych spojrzeń na kasę państwa. Z jednej strony mamy konserwatyzm krajowych organów kontrolnych, wskazujących na uchybienia resortu finansów oraz brak jasnej ścieżki poradzenia sobie z puchnącym długiem. Z drugiej – argumentację samego MF, który podpiera się opiniami Komisji Europejskiej i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Zacznijmy jednak od samego początku.
Rada Fiskalna bije na alarm. Politycy udają, że problemu nie ma?
Rada Fiskalna, organ powołany do tego, by być chłodnym, analitycznym okiem w świecie politycznych fantazji, na swoim posiedzeniu 17 czerwca omówiła sprawozdanie z wdrażania planu budżetowo-strukturalnego (APR26). Jej konkluzje zadziałały jak kubeł lodowatej wody wylany na głowy tych, którzy uwierzyli w bezwarunkowe, sielankowe bezpieczeństwo nadwiślańskiej gospodarki.
Do tego mrocznego obrazu oliwy do ognia dolała Najwyższa Izba Kontroli w swoim dokumencie z czerwca (Druk nr 2681), analizującym wykonanie budżetu państwa za 2025 rok. Jeśli ostrzeżenia Rady Fiskalnej były sygnałem alarmowym, to miażdżące, na pierwszy rzut oka, oceny NIK brzmiały jak wyrok.
Dane za 2025 r. pokazują, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (sektora GG) osiągnął 7,3 proc. PKB. To naprawdę dużo. Takie wyniki notowaliśmy w czasie największego kryzysu finansowego w nowożytnej historii po upadku Lehman Brothers. Problem w tym, że dzisiaj żadnego kryzysu na rynkach finansowych nie ma. Jedynym realnym straszakiem jest wojna w Ukrainie. W tym roku prognozy wskazują z kolei na 6,8 proc. PKB, a dług publiczny niebezpiecznie pnie się w górę, zmierzając w stronę 65,1 proc. PKB. To i tak jednak nic.
Ponieważ prawdziwe problemy w oczach analityków zaczną się wtedy, gdy wejdziemy w powyborczy rok 2028. Pierwotne założenia Średniookresowego Planu Budżetowo-Strukturalnego (MTP) zakładały, że do tego czasu deficyt stopnieje do poziomu 2,9 proc. PKB, a relacja długu do PKB zatrzyma się na bezpiecznych 61,2 proc.
Tymczasem własne, uproszczone symulacje Rady Fiskalnej pokazują, że w scenariuszu braku radykalnych zmian politycznych, deficyt w 2028 r. może zaryć w dno na poziomie 7 proc. PKB, a dług sektora GG wystrzeli do zatrważających 74,7 proc. PKB. Nawet przy uwzględnieniu minimalnego dostosowania, dług miałby osiągnąć 73,9 proc. PKB – czyli o ponad 12 punktów procentowych więcej, niż zapisano w pierwotnych deklaracjach składanych w Brukseli.
Zdaniem ekonomistów z Rady Polska wpadła w pułapkę „iluzji sukcesu”. Formalnie spełniamy unijne wskaźniki wydatków netto (NEP), ponieważ zasłaniamy się krajową klauzulą wyjścia (NEC) związaną z gigantycznymi nakładami na zbrojenia. Wykorzystujemy ten mechanizm jako tarczę antykryzysową przed procedurami unijnymi, ale wewnątrz kraju – zdaniem Rady Fiskalnej – reguła wydatkowa, czyli swoisty finansowy kaganiec, który ma chronić Polskę przed bezkarnym zadłużaniem przez polityków, przestała pełnić swoją podstawową funkcję. Innymi słowy, przestała wymuszać realne oszczędności, a jej instytucjonalne zakotwiczenie jest tak słabe, że w unijnym indeksie jakości średniookresowych ram budżetowych (MTBF) Polska z wynikiem 0,33 szoruje po dnie, plasując się na ostatnim miejscu w Europie, ex aequo z Węgrami.
Przekroczenie progu 55 proc. już w 2027 r.
Tak jak pisaliśmy na początku maja, rząd przyznał nie wprost, a między wierszami, że kasa państwa przeżyje silny wstrząs już w 2029 r. Wszystko za sprawą przekroczenia w roku wyborczym 2027 progu ostrożnościowego 55 proc. długu do PKB. Dlaczego jest to ważne? Bo ustawa o finansach publicznych w tym punkcie jest bezwzględna i wymusza automatyczne dostosowanie.
Ponad 3 miliony nauczycieli, policjantów, strażaków i urzędników otrzyma absolutnie zero zł podwyżki. Emerytury Polaków wzrosną jedynie o wzrost inflacji, co oznacza, że realnie ich sytuacja się nie poprawi, a stanie w miejscu. Samorządy będą musiały ciąć wydatki na inwestycje. Co ciekawe, w ustawie znajduje się nawet anachroniczny zapis o tym, że rząd będzie musiał obligatoryjne ściąć dotacje na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do maksymalnie 30 proc. jego zapotrzebowania. Wiele firm, pozbawionych refundacji pensji, może zwolnić wtedy tysiące osób z niepełnosprawnościami.
Jakie to ma mieć skutki dla całej gospodarki? Spożycie publiczne, czyli pieniądze na administrację, edukację, zdrowie, pensje w 2025 r. rosło dynamicznie o 5,3 proc. Za rok ma wzrosnąć o 2,7 proc. A potem nadejdzie według dokumentów rządowych zderzenie ze ścianą. W 2029 r. dynamika spożycia publicznego spada do zaledwie 1 proc.
I teraz najważniejsze. Co oznacza wzrost wydatków państwa o 1 procent, skoro w tej samej tabeli przewiduje się na 2029 rok inflację na poziomie 2,4 procent? To klasyczny „efekt nożyc”. W ujęciu realnym państwo polskie ulegnie skurczeniu. To efekt tuczenia naszego kraju kredytem przez lata. Będzie musiała nadejść dieta odchudzająca, która zetnie wzrost PKB do zaledwie 2,2 proc. w 2030 r.
NIK atakuje rząd. Andrzej Domański wziął pieniądze, których nie powinien brać?
Ale to nie wszystko – swoje w ostatnim czasie dołożyła także Najwyższa Izba Kontroli. NIK w analizie na temat budżetu Polski za 2025 r. rzuca cień na przejrzystość całego procesu planowania finansowego przez rząd Tuska.
Kontrolerzy podnoszą alarm, że reguła wydatkowa została rozmyta, kwoty startowe sztucznie zawyżone – i to aż o blisko 80 mld zł – a mln zł wypchnięto poza tradycyjny budżet, by nie drażnić opinii publicznej i utrzymać fasadową dyscyplinę. To ciężkie zarzuty, które w każdym dojrzałym zachodnim państwie mogłyby wywołać kryzys parlamentarny. Tyle tylko, że ta opowieść ma też drugą stronę.
Wpływ na wysoki poziom nierównowagi finansów państwa miało zastosowanie rozwiązań omijających i osłabiających stabilizującą regułę wydatkową. Ich wykorzystanie spowodowało zawyżenie limitu wydatków, co w znacznej części wiązało się ze zwiększeniem wydatków sztywnych – napisano.
NIK podtrzymała negatywną ocenę działań naruszających fundamentalne zasady budżetowe – jedności, przejrzystości i jawności.
Kolegium Najwyższej Izby Kontroli ponownie podkreśla, że działania te osłabiają rolę budżetu państwa jako kluczowego planu finansowego, o którym mowa w art. 219 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – przekonywała NIK.
Krytyka ekonomistów
Podobne zdanie przedstawiają Paweł Wojciechowski, były minister finansów, Ludwik Kotecki, członek Rady Polityki Pieniężnej oraz Marek Skawiński, były wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów. W najnowszej edycji raportu „Zagrożenia nadmiernego długu publicznego” piszą, że „SRW stopniowo traciła swój pierwotny charakter”.
Z reguły, która miała ograniczać narastanie nierównowagi fiskalnej, zaczęła przekształcać się w system wyjątków, klauzul i korekt punktu startowego. Najważniejszą słabością okazało się podnoszenie bazy, od której liczony jest limit wydatków wyznaczany SRW. W efekcie, mimo formalnie obowiązującej wciąż SRW, Polska zakończyła 2025 r. z jednym z najwyższych deficytów sektora finansów publicznych w UE – 7,3 proc. PKB, ustępując jedynie Rumunii. To nie wygląda na drobną niedoskonałość techniczną reguły, lecz na poważny problem strukturalny jej skuteczności. Reguła nadal istnieje w przepisach, ale coraz słabiej pełni funkcję hamulca bezpieczeństwa – oceniają.
Spór o finanse Polski. Kontratak ze Świętokrzyskiej
Resort finansów kilka dni temu w bezprecedensowy sposób odpowiedział na zarzuty NIK i nie bawił się przy tym w publicystyczne przymiotniki – odpowiedział twardym, urzędowym i bezwzględnym legalizmem.
Kluczowy dowód rzeczowy w tej sprawie dostarcza… sama NIK. Izba w dokumencie otwarcie i wprost przyznaje, że jej negatywne oceny nie wynikają z faktu, że minister finansów złamał jakąkolwiek ustawę, przekroczył uprawnienia czy dopuścił się niedozwolonych machinacji księgowych. Nie. NIK jednoznacznie stwierdza, że jego stanowisko to opinia, która opiera się na całkowicie odmiennym podejściu teoretycznym dotyczącym roli stabilizującej reguły wydatkowej oraz na własnych, subiektywnych oczekiwaniach Izby w stosunku do polskich ram fiskalnych.
Mówiąc językiem publicystyki, NIK nie złapała rządu na gorącym uczynku w poszukiwaniu prawnych uchybień. NIK po prostu napisała recenzję ekonomiczną z pozycji urzędu, który chce klasycznego i przejrzystego systemu finansowego.
Ministerstwo Finansów stanęło okoniem. Powiedziało wprost: nie podzielamy argumentów, filozofii ani oczekiwań NIK. Dlaczego? Ponieważ NIK ma cierpieć na fundamentalne niezrozumienie mechaniki nowoczesnych finansów publicznych i celów, dla których reguła wydatkowa w ogóle istnieje. Kontrolerzy Izby chcieliby, aby SRW działała jak klasyczna, restrykcyjna procedura ostrożnościowa – coś na kształt progów ostrożnościowych z art. 86 ustawy o finansach publicznych, które są stosowane mechanicznie i ex post (po fakcie), działając jak bezwzględny hamulec bezpieczeństwa, który odcina finansowanie państwa bez względu na okoliczności zewnętrzne.
Tymczasem funkcja SRW według rządu Donalda Tuska jest zupełnie inna. To instrument, który operuje wyłącznie w fazie planowania budżetowego – działa w ujęciu ex ante (przed faktem). Jak argumentuje MF, od samego początku istnienia tej reguły w Polsce, czyli od 2015 r., kwoty startowe były i muszą być wyliczane na podstawie planów wydatkowych z etapu ostatniej ustawy budżetowej.
Próba przemodelowania SRW w bat na rząd, jaką forsuje NIK, byłaby w opinii urzędników nie tylko niezgodna z polską ustawą o finansach publicznych, ale przede wszystkim doszczętnie zdemolowałaby spójność polskiego systemu z nowymi unijnymi ramami zarządzania gospodarczego, które weszły w życie po wielkiej reformie w 2024 r.
Brukselski glejt i pieczęć Waszyngtonu
Żyjemy w świecie zglobalizowanych finansów. Ratingi kredytowe Polski, koszt obsługi naszego długu na rynkach międzynarodowych oraz nasza wiarygodność inwestycyjna nie zależą od tego, co o budżecie myśli inspektor NIK w Warszawie. Zależą od tego, jak polską politykę oceniają Komisja Europejska w Brukseli oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy w Waszyngtonie. A na tym polu Ministerstwo Finansów ma mocne karty.
Jak informowało MF, zmiany w Stabilizującej Regule Wydatkowej, które zastosowano po raz pierwszy przy projektowaniu budżetu za zeszły rok, były bezpośrednim efektem systemowego przeglądu funkcjonowania reguły w latach 2019-2023. Mało tego – ten przegląd stanowił oficjalny, twardy zobowiązaniowy „kamień milowy” (oznaczony jako A4G) w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO).
Polski rząd nie przeprowadzał go w pojedynkę. Do Warszawy zaproszono ekspertów z Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Wynikiem tej współpracy był prestiżowy, oparty na zaawansowanych symulacjach raport zatytułowany: „The Role of a Stabilizing Expenditure Rule in Fostering Macro-Fiscal Stability: Simulation-Based Evidence from Poland”. To właśnie analizy MFW oraz wnioski z krajowego raportu z przeglądu stały się fundamentem pod nowelizację ustawy o finansach publicznych z 28 czerwca 2024 r. (Dz. U. poz. 1089), gdzie w sposób całkowicie legalny i systemowy ustalono nową kwotę startową SRW.
Jak na te zmiany zareagowała Komisja Europejska? W kwietniu bieżącego roku Bruksela oficjalnie i bez jakichkolwiek zastrzeżeń zatwierdziła polski wniosek o płatność z KPO, uznając kamień milowy dotyczący reguły wydatkowej za zrealizowany wzorowo.
Mało tego – zaledwie kilkanaście dni temu, 3 czerwca, Komisja Europejska opublikowała oficjalną, coroczną ocenę polskiej polityki fiskalnej. I jest to dla Ministerstwa Finansów triumf, bo Komisja potwierdziła w nim stuprocentową prawidłowość działania SRW w 2025 r.
Według oficjalnych szacunków KE, realny wzrost wydatków netto polskiego sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2024-2025 był niższy niż ten, który wynikałby z rygorystycznych rekomendacji w ramach unijnej procedury nadmiernego deficytu (EDP), jeśli uwzględni się w pełni uzasadnioną elastyczność wynikającą z krajowej klauzuli wyjścia na cele obronne. Bruksela uznała, że Polska podjęła skuteczne, mądre i efektywne działania w celu redukcji nadmiernego deficytu. Wynik? Procedura EDP wobec Polski została zawieszona.
Mamy więc do czynienia z nieprawdopodobną sytuacją – krajowi eksperci piszą o katastrofie, podczas gdy globalni strażnicy dyscypliny finansowej zdejmują z Polski nadzór, chwaląc Warszawę za odpowiedzialność i skuteczność.
Bruksela ma klapki na oczach?
Bardzo istotny głos w tej sprawie zajął ostatnio dr Sławomir Dudek, przewodniczący Rady Fiskalnej, były wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów, który był przy tworzeniu budżetów wielu kolejnych rządów w wolnej Polsce.
Jego zdaniem resort finansów może być w fundamentalnym błędzie, chwaląc się pozytywnymi ocenami KE. Zauważa on swoisty „fiskalny paradoks”. „Polska może być formalnie zgodna z unijną ścieżką wydatków, ale jednocześnie oddalać się od celu: niższego deficytu i stabilnego długu” – pisał na portalu X.
Ekspert wyjaśnia, że odwlekanie konsolidacji, czyli zmniejszenia długu publicznego, nie usuwa kosztów. Ono je zwiększa.
Bez planu po 2028 r. obecna elastyczność może oznaczać przyszłe gwałtowne dostosowanie. Dlatego Rada Fiskalna apeluje: szybciej konsolidować, pokazać pełną ścieżkę deficytu i długu oraz nie składać obietnic bez źródeł finansowania. Rada Fiskalna wskazuje, że formułowane w debacie propozycje ograniczenia dochodów lub wzrostu wydatków – szczególnie w związku z nadchodzącą kampanią wyborczą – powinny być przedstawiane z zachowaniem odpowiedzialności fiskalnej. Odpowiedzialność fiskalna to nie hamulec rozwoju. To warunek bezpieczeństwa państwa.
Dr Sławomir Dudek
Dwa światy, jedna kasa
Kiedy zderzymy ze sobą te dwa monumentalne bloki argumentów – mroczne, alarmistyczne wizje Rady Fiskalnej oraz Najwyższej Izby Kontroli z jednej strony, a z drugiej chłodny, podparty autorytetem KE i MFW legalizm Ministerstwa Finansów – zyskujemy unikalną, reporterską perspektywę na to, czym jest dzisiejsza Polska.
To nie jest historia o bankructwie państwa ani o ukrywaniu manka w kasie. To historia o tym, jak w ogóle powinny wyglądać finanse publiczne w nowoczesnym kraju. Rada Fiskalna i NIK patrzą na budżet przez pryzmat konserwatywnego urzędnika, ostrzegając przed rosnącym długiem, rozwodnioną regułą wydatkową, która przestała nas chronić przed niesprzyjającymi wiatrami oraz o troskę o stabilność finansową kraju.
Ministerstwo Finansów z kolei pokazuje, że w warunkach realnego zagrożenia geopolitycznego, wojny hybrydowej i konieczności transformacji energetycznej, zarządzanie budżetem przypomina sterowanie wielkim transatlantykiem na wzburzonym oceanie. W tym świecie nie liczy się to, czy chwilowy, kasowy deficyt w danym roku podskoczy do 7 proc. PKB. Liczy się to, czy długookresowa trajektoria jest stabilna, czy rynki międzynarodowe chętnie kupują polskie obligacje i czy Komisja Europejska uznaje nasze działania za skuteczne.
Prawda o stanie finansów Polski leży dokładnie na przecięciu tych dwóch światów. Tak, wyzwania są gigantyczne. Deficyt jest wysoki, a symulacje długu publicznego na rok 2028 muszą budzić niepokój i zmuszać do refleksji nad przyszłą konsolidacją. Im później się odbędzie, tym gorzej dla nas – obywateli.
Zabawa w populistyczne obietnice i rozdawnictwo w nadchodzącej kampanii wyborczej rzeczywiście musi się skończyć – i tu Rada Fiskalna ma absolutną rację. Każda partia polityczna, która obieca dziś kolejne cięcia podatków czy nowe transfery socjalne, podpisze wyrok na stabilność kraju. Ale dopóki stery w Ministerstwie Finansów trzymane są w ryzach unijnych procedur, a rynek nie widzi zagrożenia, polski teatr finansowy nie płonie. Oczywiście to wszystko będzie się dziać do czasu, kiedy karty nie zaczną się odwracać. Nikt nie wie, kiedy to się stanie, ale jedno jest pewne – wtedy przyjdzie nam za to słono zapłacić. Co do grosza.
Damian Szymański, redaktor naczelny Biznes Enter