Flagowy program modernizacji polskich domów i sposób na walkę ze smogiem, staje się symbolem chaosu i problemów z wypłatami dofinansowania. Zainteresowanie programem Czyste Powietrze spada, a zatory w rozliczaniu wniosków zaczynają blokować dostęp do unijnych pieniędzy, obnażając słabość całego programu.
- Teza. Program Czyste Powietrze, zamiast przyspieszać modernizację domów i walkę ze smogiem, coraz częściej kojarzony jest z chaosem wdrożeniowym, spadkiem zainteresowania i problemami z rozliczaniem środków.
- Dowód. W 2026 r. do instytucji związanych z programem weszły służby działające na polecenie Prokuratury Europejskiej przy wsparciu OLAF, zabezpieczając dokumenty m.in. w KPRM i NFOŚiGW. Równolegle trwają liczne kontrole i postępowania, a rząd mówi o „porządkowaniu” systemu po nadużyciach, podczas gdy eksperci wskazują na pogłębiający się kryzys.
- Efekt. W praktyce program mierzy się z opóźnieniami wypłat, spadkiem liczby wniosków i blokadą rozliczeń unijnych. To przekłada się na problemy beneficjentów i wykonawców oraz zamrożenie miliardów złotych finansowania.
Czyste Powietrze w cieniu śledztw i problemów. Spis treści
21 kwietnia 2026 r. program Czyste Powietrze po raz kolejny w ostatnim czasie powrócił na czołówki mediów. Tego dnia funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA), działając na polecenie Prokuratury Europejskiej, z udziałem inspektorów z OLAF (Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych) weszli do kilkunastu instytucji publicznych.
Zabezpieczano dokumentację związaną z programem m.in. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a także w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW).
Postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Europejską może przerodzić się w jedno z najpoważniejszych śledztw w Polsce dotyczących wydatkowania środków unijnych w ostatnich latach.
Rząd mówi o „porządkowaniu” programu Czyste Powietrze
Tego samego dnia ministra klimatu Paulina Hennig-Kloska przekonywała na zwołanej przez siebie konferencji, że resort od dwóch lat porządkuje program obciążony wcześniejszymi nadużyciami i nieuczciwymi praktykami ze strony wykonawców. Jak podkreślała, do prokuratury trafiły już setki zawiadomień, a skala nieprawidłowości wymaga skoordynowanych działań i nadania sprawom najwyższego priorytetu.
Jest to zbieżne z tym, co pod koniec marca napisała na swoim profilu w serwisie X. „Zrobiliśmy porządek w programie Czyste Powietrze, teraz to bezpieczne źródło finansowania. Kontrolujemy rozliczenia, pomagamy pokrzywdzonym, by skutecznie rozliczyli swoje granty. Mimo politycznych nacisków rozliczeń nie odpuścimy” – napisała.
Tymczasem eksperci, z którymi rozmawialiśmy na temat rządowego programu, mają odmienne zdanie. Nieoficjalnie przyznają, że Czyste Powietrze znajduje się obecnie w najpoważniejszym kryzysie od początku swojego istnienia.
Państwo miało dopłacać do termomodernizacji
Uruchomiony w 2018 r. program miał rozwiązać jeden z najbardziej palących problemów środowiskowych w Polsce. Chodzi o wymianę przestarzałych pieców i poprawę efektywności energetycznej domów jednorodzinnych. Program od początku współfinansowany jest ze środków unijnych.
Dzięki niemu Polacy nie tylko będą w przyszłości oddychać czystszym powietrzem, ale także zwiększą oszczędności w domowym budżecie – przekonywał wówczas ówczesny premier Mateusz Morawiecki, inaugurując program.
Realizację programu zaplanowano do 2029 r., a jego łączny budżet miał wynieść 103 mld zł.
Od początku założenie było proste: państwo miało dopłacać Polakom do termomodernizacji domu, docieplenia i wymiany starego pieca na nowy, a efektem tego miało być niższe zużycie energii i czystsze powietrze. W praktyce jednak mechanizmy wdrażania programu okazały się znacznie bardziej skomplikowane – i podatne na nadużycia.
Ostrzeżenia NIK, które zignorowano
Już po czterech latach od startu programu okazało się, że tempo jego realizacji jest niewystarczające. Z ustaleń Najwyższej Izba Kontroli (NIK), która wzięła program pod lupę w 2022 r., wynikało, że po trzech latach osiągnięto zaledwie ułamek zakładanych efektów – zarówno pod względem liczby zmodernizowanych budynków, jak i wykorzystania budżetu.
„W październiku 2021 r., po trzech latach realizacji programu liczba ocieplonych budynków wynosiła niecałe 73 tys. (2,4 proc.), a ponad 66 tys. kotłów starej generacji (2,2 proc.) wymieniono na niskoemisyjne. Zdaniem Izby przy takim tempie realizacji programu kluczowego dla poprawy jakości powietrza w Polsce, na osiągnięcie zaplanowanych efektów trzeba będzie poczekać cztery lata dłużej, niż planowano – do 2033 r.” – napisali kontrolerzy we wnioskach.
Zwrócili także uwagę na potencjalne zagrożenia i ryzyko nieprawidłowości. Ich zdaniem program został przygotowany bez studium wykonalności i bez wskazania podmiotu odpowiedzialnego za kompleksowe zarządzanie nim, w tym zapewnienia jego prawidłowego wdrażania na każdym szczeblu i na każdym etapie realizacji.
Prefinansowanie otworzyło furtkę do nadużyć
Z raportu NIK nie wyciągnięto jednak żadnych wniosków. Wprowadzono za to w 2022 r. mechanizm prefinansowania. Zmiana miała ułatwić realizację inwestycji mniej zamożnym beneficjentom, umożliwiając przekazanie do 50 proc. dotacji (później do 35 proc. w nowych regulacjach) bezpośrednio na konto wykonawcy, jeszcze przed rozpoczęciem prac.
W kolejnych latach zwiększono także progi dochodowe nawet do 100 proc. kosztów kwalifikowanych dla osób o bardzo niskich dochodach. W połączeniu z brakiem limitów kosztów stworzyło to pole do oszustw i nadużyć.
W efekcie powstał mechanizm, który – jak dziś oceniają eksperci – był szczególnie podatny na nadużycia. Schemat powtarzał się w całym kraju: beneficjent podpisywał umowę i przekazywał pełnomocnictwo firmie, ta pobierała zaliczkę, a inwestycja była realizowana częściowo lub wcale. Ryzyko pozostawało po stronie beneficjenta.
Zniesienie limitów kosztów stworzyło przestrzeń do zawyżania cen – wskazywał Biznes Enter Bartłomiej Orzeł, pełnomocnik premiera ds. programu Czyste Powietrze w czasach rządów Prawa i Sprawiedliwości.
Jak dodawał, brak narzędzi weryfikacyjnych po stronie administracji tylko pogłębiał problem.
Pierwsze sygnały nieprawidłowości szybko przerodziły się w lawinę zgłoszeń. Te dotyczyły niedokończonych inwestycji, zawyżonych faktur, wyłudzeń dotacji.
Zawieszenie programu, który trafił pod lupę
Jesienią 2024 r. sytuacja wymknęła się spod kontroli. NFOŚiGW zdecydował o czasowym zawieszeniu programu. Oficjalnie – w celu jego reformy. W praktyce zaostrzono kryteria, uruchomiono szerokie kontrole i rozpoczęto weryfikację już zatwierdzonych wniosków. Problem w tym, że część decyzji zaczęto podważać wstecz.
Dla beneficjentów oznaczało to problemy i niepewność. Dla firm – zatory finansowe.
Dziś Czyste Powietrze jest równolegle badane przez szereg instytucji: od Prokuratury Europejskiej i CBA, po krajowe prokuratury i Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Szeroką kontrolę prowadzi również NIK – jej wyniki mają być znane dopiero w 2027 r.
To pierwsza taka kontrola programu od 2021 r. która obejmie szeroki zakres zagadnień, w tym m.in. powiązane instrumenty, takie jak ulga termomodernizacyjna, oraz całościową ocenę wdrażania polityk w tym obszarze – informował niedawno Biznes Enter Bartłomiej Orzeł.
Prowadzone obecnie śledztwa obejmują zarówno sam program i zarządzanie nim, jak i konkretne firmy. Jednym z najgłośniejszych przypadków jest sprawa Columbus Energy, gdzie liczba poszkodowanych przekroczyła 170, a straty – 10 mln zł. Ogółem w zawiadomieniach do prokuratur pojawia się 700 firm w kontekście kilkunastu tysięcy wniosków o dopłaty. Część spraw ma charakter jednoznacznie przestępczy i dotyczy wyłudzeń dotacji.
Jednak największe koszty kryzysu ponoszą dziś uczestnicy programu. Część beneficjentów otrzymuje wezwania do zwrotu środków – mimo że inwestycje zostały już wykonane, a ewentualne problemy związane z nimi wynikały z działań wykonawców.
Równocześnie rośnie presja ze strony wykonawców. Opóźnienia w wypłatach sięgające miesięcy doprowadziły wiele przedsiębiorstw na skraj bankructwa. Pojawiają się także pierwsze pozwy przeciwko funduszom wojewódzkim.
Próby naprawy Czystego Powietrza i ograniczone efekty
Rząd przygotował projekt ustawy, który ma pomóc części poszkodowanych. Zakłada on m.in. zawieszenie obowiązku zwrotu dotacji w przypadku podejrzenia przestępstwa oraz możliwość zwolnienia z odpowiedzialności po skazaniu wykonawcy.
Problem w tym, że, jak napisaliśmy w Biznes Enter, rozwiązania obejmują tylko część przypadków. Wielu beneficjentów – zwłaszcza tych, którym obniżono dotacje po zakończeniu inwestycji – nadal pozostaje bez realnej ochrony.
– Projekt ustawy rozwiązuje tylko jeden rodzaj sytuacji – przekonywał niedawno w rozmowie z Biznes Enter Miłosz Jakubowski, radca prawny z organizacji Frank Bold. – Chodzi o przypadki, w których wykonawca pobrał zaliczkę z prefinansowania, a następnie nie wykonał prac lub wykonał je nieprawidłowo. W takich sytuacjach można mówić o przestępstwie i ustawa przewiduje mechanizm jego zgłoszenia – tłumaczy.
Jego zdaniem jest jednocześnie druga – prawdopodobnie liczniejsza – grupa poszkodowanych, której projekt nie obejmuje: beneficjenci, którym wojewódzkie fundusze obniżyły wcześniej przyznane dotacje, mimo że inwestycje zostały wykonane.
Zdaniem prawnika główną przyczyną obecnej sytuacji jest brak wcześniejszych limitów kosztów. – Obowiązywał jedynie poziom dofinansowania, np. do 100 proc. w najwyższym progu. Nie było natomiast żadnych limitów cenowych – wyjaśniał nam prawnik.
Przypomniał jednocześnie, że po wznowieniu programu w 2025 r. wprowadzono maksymalne limity kosztów, które stosuje się również wobec wcześniejszych umów w przypadku już zrealizowanych inwestycji. W efekcie część beneficjentów na skutek kontroli traci dotacje, a w skrajnych przypadkach jest wzywana do zwrotu pieniędzy.
Finansowy węzeł gordyjski w ministerstwach
Na końcu tego obrazu pojawia się jeszcze jeden, kluczowy problem – pieniądze. Z tego powodu od miesięcy narastają napięcia między resortami odpowiedzialnymi za program. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej zgłasza zastrzeżenia do dokumentów przekazywanych przez NFOŚiGW, wskazując na rozbieżności w rozliczeniach z Komisją Europejską.
W efekcie proces certyfikacji wniosków (czyli ich rozliczenie wobec Komisji Europejskiej) związanych z Czystym Powietrzem praktycznie stanął w miejscu. Z tego powodu rząd nie może rozliczyć się przed Brukselą. To poważny problem, bo do tej pory budżet państwa musiał prefinansować już około 4,3 mld zł na cele programu Czyste Powietrze. Te pieniądze miały być następnie zrefundowane ze środków unijnych. W praktyce oznacza to zamrożenie miliardów złotych z UE i rosnącą presję na budżet państwa. Nieoficjalnie wiadomo, że skala problemów zaskoczyła zarówno Ministerstwo Finansów, jak i premiera Donalda Tuska.
W środę w rozmowie z Radiem Zet Jan Szyszko, wiceminister w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej, podał, że część wniosków w programie Czyste Powietrze nie spełnia wymogów KE. Wyjaśnił, że nie chodzi o wnioski zgłoszone do 21 października 2023 r. objęte refinansowaniem z UE, ale późniejsze, które nie spełniały już odpowiednich kryteriów.
Jego zdaniem z powodu tych nieprawidłowości blisko 4,3 mld zł wyłożonych z budżetu państwa, może nie zostać zwróconych przez UE.
Szyszko sugeruje też, że urzędnicy NFOŚiGW mogli nie sprawdzać, czy dofinansowane urządzenia były dopuszczone do obrotu na rynku unijnym. Stwierdził, także, że postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Europejską jest prowadzone przeciw urzędnikom resortu klimatu i NFOŚiGW.
Ekspert związany z programem Czyste Powietrzem również to potwierdza w rozmowie z Biznes Enter. W tym kontekście wskazuje na listę ZUM (czyli Zielonych Urządzeń i Materiałów; to oficjalna baza urządzeń i materiałów spełniających wymogi techniczne programu Czyste Powietrze, prowadzona przez Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy). Po reformie programu rozpoczętej pod koniec 2024 r. lista ta miała być filtrem chroniącym beneficjentów przed nieuczciwymi praktykami wykonawców.
Problem w tym, że część urządzeń, które znalazły się na liście ZUM nie spełniała wymogów formalnych, w tym obowiązku rejestracji w europejskiej bazie EPREL (ang. European Registry for Energy Labelling). W praktyce sprzęt, który nie figurował w bazie EPREL, nie mógł być dopuszczony do sprzedaży w UE – wyjaśnia nasz rozmówca.
Dodaje, że to podważało możliwość finansowania zakupu takich urządzeń ze środków unijnych. Ten problem jego zdaniem nie wynikał jednak z powodu braku działań ze strony firm wykonawczych, ale braku skutecznego egzekwowania tego obowiązku ze strony urzędników NFOŚiGW.
Program na rozdrożu przed wejściem ETS2
Sytuacja w Czystym Powietrzu przypomina obecnie domino. Jedne nieprawidłowości generują kolejne. Konsekwencją są zatory płatnicze. Na początku 2026 r. kwota zaległości we wnioskach czekających do oceny o dofinansowanie z programu wynosiła 1,2 mld zł. W przypadku wniosków, które po sprawdzeniu przez urzędników wymagały uzupełnienia lub wyjaśnień ze strony beneficjentów – jest to wartość 1,1 mld zł. Jak zapewniał w marcu Krzysztof Bolesta, wiceminister klimatu – w drugiej połowie tego roku, wszystkie wnioski mają być już oceniane na bieżąco.
Likwidacja zatorów to nie niejedyny problem ministerstwa. W nowej, zreformowanej odsłonie programu, finansowanego ze środków Funduszu Modernizacyjnego, w okresie od 31 marca 2025 r. do 20 lutego 2026 r. jak dotąd złożono zaledwie 54 663 wnioski. Podpisano także tylko 38 482 umowy. W ostatnich tygodniach liczba nowych wniosków spadła nawet do zaledwie kilkuset tygodniowo.
To wyraźny kontrast wobec wcześniejszych lat. W rekordowym 2024 r. składano średnio od 3 do 4 tys. wniosków tygodniowo. Jeśli obecne tempo się utrzyma, likwidacja wszystkich tzw. kopciuchów w Polsce może potrwać ponad 50 lat.
Jednocześnie w Polsce wciąż funkcjonuje ponad 2 mln przestarzałych pieców. Zbliża się także wejście w życie systemu ETS2, który może znacząco podnieść koszty ogrzewania domów.
Agnieszka Zielińska, dziennikarka Biznes Enter
Zdjęcie główne: ulleo / Pixabay