Dziesiątki miliardów złotych, opóźnione programy i inwestycje bez zakładanych efektów – tak działalność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) opisują autorzy raportu Warsaw Enterprise Institute (WEI). Wskazują na systemowe błędy w funkcjonowaniu instytucji, które – ich zdaniem – są kosztowne dla podatników.
- Teza. NFOŚiGW jest w znacznym stopniu uzależniony od czynników politycznych, a nie ekonomicznych – oceniają autorzy raportu WEI. Fundusz podlega ministrowi klimatu i środowiska.
- Dowód. Raport WEI wskazuje na przypadki finansowania projektów mimo wieloletnich opóźnień i ograniczonej realizacji. Przykładem jest projekt Izera realizowany przez ElectroMobility Poland.
- Efekt. WEI zwraca uwagę na ograniczoną kontrolę projektów zarządzanych przez państwowy fundusz. Wiąże się z tym ryzyko nieefektywnych wydatków publicznych pieniędzy.
Raport obnaża prawdę o NFOŚiGW. Oto jak działa ten fundusz. Spis treści
Eksperci WEI przeanalizowali ostatnią dekadę funkcjonowania NFOŚiGW, jednej z kluczowych instytucji finansujących politykę środowiskową i energetyczną państwa. W ich ocenie fundusz, który miał być filarem transformacji energetycznej, stał się przykładem systemowej niewydolności. Wśród głównych przyczyn tej sytuacji wskazują scentralizowany charakter instytucji i uzależnienie od decyzji politycznych.
Izera, czyli miliardy przepalone, fabryki nie ma
Sztandarowym przykładem niezrealizowanych przedsięwzięć jest projekt Izera. Odpowiadająca za to spółka ElectroMobility została powołana w 2016 r. przez cztery państwowe koncerny energetyczne (PGE, Tauron, Enea i Energa) z myślą o budowie polskiego samochodu elektrycznego i hubu elektromobilności w Jaworznie.
Od tego momentu minęło 10 lat. Fabryka dotąd nie powstała; nie ma także polskiej Izery. Jednak mimo wieloletnich opóźnień w realizacji inwestycji, jak zauważają eksperci WEI, w ubiegłym roku NFOŚiGW pozytywnie zaopiniował wniosek o dofinansowanie projektu kwotą 4,5 mld zł z Krajowego Planu Odbudowy.
Czyste Powietrze z zatorami
NFOŚiGW pełni także rolę koordynatora i zarządcy finansowego w programie Czyste Powietrze, z którym są ostatnio same problemy. Z raportu WEI wynika, że jego realizacja pozostaje daleko w tyle względem harmonogramów wynikających z uchwał antysmogowych.
Z danych Najwyższej Izby Kontroli (NIK) wynika, że do momentu uruchomienia nowej odsłony programu w marcu 2025 r. wypłacono beneficjentom ok. 18,6 mld zł z 103 mld zł budżetu docelowego. Zrealizowano ponad 551 tys. inwestycji, obejmujących wymianę ok. 450 tys. tzw. kopciuchów, przy planie sięgającym 3 mln urządzeń.
Program zmaga się także z malejącą liczbą nowych wniosków i zatorami związanymi z ich rozpatrywaniem – na początku 2026 r. zaległości z tym związane przekraczały 2 mld zł. Dodatkowo od niedawna znajduje się pod lupą polskiej i europejskiej prokuratury, a także CBA oraz NIK.
Na geotermię poszły setki milionów. Niemal bez żadnego realnego efektu
Eksperci WEI zwracają także uwagę na niepowodzenia NFOŚiGW w obszarze rozwoju geotermii w Polsce. W latach 2015-2021 na ten cel państwowa instytucja przeznaczyła ok. 839 mln zł, z czego większość pochodziła z publicznych pieniędzy, krajowych i unijnych. Jednak mimo uruchomienia kilkudziesięciu projektów nie oddano do użytku niemal żadnej ciepłowni geotermalnej.
Wyjątkiem pozostaje Geotermia Toruń, należąca do fundacji Lux Veritatis ojca Tadeusza Rydzyka, która od 2022 r. zasila część miasta, współpracując z PGE Toruń. Projekt ten otrzymał od państwowego ponad 40 mln zł wsparcia.
Polskie Domy Drewniane jak szklane domy
Podobnie krytycznie przez WEI oceniony został program Polskie Domy Drewniane, współfinansowany przez NFOŚiGW i Bank Ochrony Środowiska. Spółka, działająca w latach 2019-2024, miała zrealizować budowę 10 tys. mieszkań w technologii drewnianej.
W praktyce powstały jedynie 33 lokale, z których większość nie znalazła nabywców. Na projekt wydano ok. 100 mln zł, w tym ok. 50 mln zł na zakup nieruchomości.
Audyt wykazał także nieprawidłowości wydatkowe, w tym 3 mln zł przeznaczone na studia MBA w Collegium Humanum. W 2024 r. resort klimatu skierował w tej sprawie zawiadomienie do prokuratury.
Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta stwarza ryzyko państwowego monopolu
Raport WEI odnosi się też do planowanego systemu Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP). NFOŚiGW ma w nim pełnić funkcję wyłącznego operatora funduszy – szacowanych na ok. 5 mld zł rocznie.
Zdaniem autorów raportu takie rozwiązanie może ograniczyć konkurencję i zwiększyć koszty funkcjonowania systemu, co ostatecznie przełoży się na ceny produktów dla konsumentów. Jak podkreślają, brak mechanizmów rynkowych i konkurencyjnych bodźców sprzyja wzrostowi kosztów i obniżeniu efektywności.
NIK wytyka Funduszowi bałagan w zarządzaniu
WEI zwraca również uwagę na wyniki kontroli NIK dotyczące zarządzaniem finansami przez państwowy fundusz. Jako przykład podaje 2024 r., gdy NFOŚiGW odnotował przychody o 217 proc. wyższe od planu, co – jak wskazano – świadczy o błędnych prognozach budżetowych. Koszty były jednocześnie niższe o 1,55 mld zł od założeń, przy istotnych odchyleniach w poszczególnych kategoriach wydatków.
Kontrolerzy NIK zwrócili też uwagę na stosowanie niewłaściwych metod księgowych i rozbieżności w raportowaniu środków zagranicznych. W efekcie NIK odmówiła wydania opinii o rzetelności sprawozdań finansowych za 2024 r.
Izba stwierdziła też naruszenie przepisów dotyczących konsolidacji funduszy publicznych. W okresie 18-23 grudnia 2024 r. Fundusz nie przekazał wolnych pieniędzy do dyspozycji Ministra Finansów, co skutkowało utratą ok. 210,8 tys. zł potencjalnych przychodów z lokat overnight.
Choć – jak podkreśla WEI – kwota ta ma marginalne znaczenie w skali budżetu funduszu, to stanowi przykład braku skutecznych mechanizmów zarządzania płynnością finansową.
Śmigłowce i system monitoringu na papierze
Jednym z najbardziej kontrowersyjnych przypadków – według ustaleń NIK przywoływanych przez WEI – była wypłata w 2023 r. zaliczki 140 mln zł na zakup śmigłowców dla Komendy Głównej Policji ze środków programu „Ochrona i przywracanie różnorodności biologicznej i krajobrazowej”. NIK uznał, że ten wydatek nie miał żadnego związku z celami programu.
Kolejny zakwestionowany projekt dotyczył ogólnopolskiego monitoringu zagrożeń wód powierzchniowych wraz z systemem wczesnego ostrzegania, finansowany w 2023 r. kwotą 52,89 mln zł. Jak wynika z późniejszych ustaleń, przedsięwzięcie realizowano mimo braku pełnych podstaw prawnych, a jego całkowity koszt miał docelowo sięgnąć 250 mln zł. W 2024 r. umowę wypowiedziano, ale bez zapewnienia dalszego wykorzystania powstałej infrastruktury.
W rezultacie w sierpniu 2024 r. resort klimatu złożył zawiadomienie do prokuratury. Jak przekazała wówczas wiceministra klimatu i środowiska Urszula Zielińska, po zmianie kierownictwa resortu w grudniu 2023 r. nowe kierownictwo „odziedziczyło” w budżecie 250 mln zł zakontraktowanych dla Instytutu Rybactwa Śródlądowego, który wcześniej nie zajmował się tworzeniem systemów monitoringu wód.
– System monitoringu był w praktyce tylko na papierze – bez solidnej podstawy prawnej – wskazała ministra.
Polityczna zależność Funduszu, na który nakłada się coraz więcej zdań
Mimo tych kontrowersji zakres kompetencji NFOŚiGW systematycznie się rozszerza. W 2026 r. instytucja ma m.in. rozwijać centra kompetencyjne polityki dekarbonizacyjnej w gminach, ogłasza także nowe programy wsparcia m.in. dla magazynów energii i kogeneracji.
Zdaniem autorów raportu oznacza to dalsze „wyłączanie kolejnych obszarów z mechanizmów rynkowych i poddawanie ich centralnemu zarządzaniu”.
Najważniejszym problemem według nich jest jednak uzależnienie funduszu od decyzji politycznych. Z ustawy prawo ochrony środowiska wprost wynika, że zarząd i rada nadzorcza NFOŚiGW są zależne od ministra klimatu i środowiska. Zdaniem WEI prowadzi to do sytuacji, że decyzje o miliardowych alokacjach środków wynikają często z bieżących celów politycznych, a nie z rachunku ekonomicznego.
Fundusz trzeba przebudować. Państwo powinno w nim zrobić miejsce biznesowi
Jak zmienić tę sytuację? Autorzy raportu WEI mają na to odpowiedź. Proponują odejście od modelu scentralizowanego na rzecz systemu bardziej konkurencyjnego – opartego na otwartych konkursach i większym udziale podmiotów rynkowych oraz organizacji pozarządowych.
Ich zdaniem rola instytucji publicznych powinna ograniczać się do wyznaczania celów strategicznych i nadzoru nad ich realizacją. Bez takich zmian – jak wskazują – NFOŚiGW pozostanie instytucją dysponującą ogromnymi finansami, ale o ograniczonej skuteczności w realizacji założonych celów.
Agnieszka Zielińska, dziennikarka Biznes Enter
Zdjęcie główne: Grafika autorstwa Sandry Zięby